Instytucja terminu w praktyce Powiatowych Urzedow Pracy w aspekcie materialnym i procesowym

Jest to element konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego wprowadzony zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego(1).

Z punktu widzenia procesowego instytucja przywrócenia terminu w prawie procesowym została uregulowana w art. 58 – 60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa)(2) . Zgodnie z przepisem art. 58 kpa organ administracji publicznej przywróci termin jeżeli wystąpią łącznie cztery przesłanki: a) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; b) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; c) dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; d) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin.

Przechodząc do kwestii podniesionej na wstępie, niezbędne wydaje się najpierw przedstawienie, w celu tzw. oczyszczenia przedpola, założeń doktrynalnych odnoszących się do pojęcia instytucji terminu rozumianego jako zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie(3) . Zwrócić zatem należy uwagę, że instytucja terminu występuje zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. W konsekwencji tego w nauce prawa przyjął się tradycyjny już podział na terminy materialne i terminy procesowe. Pamiętać jednak należy, iż zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub też terminu procesowego oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej nie zawsze może przynieść oczekiwany rezultat. W polskim systemie prawnym ustawodawca nie przestrzega rozdziału regulacji prawnej materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, czy też w ustawie procesowej normy materialne(4) . Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa(5) . Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Tak dokonane rozgraniczenie, jak wskazano wyżej, nie zawsze pozwala w sposób precyzyjny dokonać rozróżnienia pomiędzy tymi instytucjami(6) . Dlatego też istotnym kryterium pozwalającym rozróżnić terminy materialne od procesowych jest kryterium skutku prawnego ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast uchylenie terminu procesowego wywołuje skutek prawny przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. W tym jednak przypadku strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu(7) .

W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(8) (dalej ustawa) znajduje się w art. 150 a oraz art. 150 b szczególna regulacja prawna, na podstawie której organ administracji publicznej orzeka w stosunku do osoby, która do dnia 12 stycznia 2002r. spełniła ustawowe warunki, o istnieniu prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. (art. 150a ust 1 ustawy) bądź też o istnieniu prawa do świadczenia przedemerytalnego w przypadku pracownika byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, jeżeli w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 lipca 2004 r. spełniał warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002 r. (art. 150 b ust 1 ustawy ).

Ustawodawca zastrzegł w art. 150 a ust 5 ustawy, iż osoba może ubiegać się o powyższe świadczenia jeżeli złoży wniosek o przyznanie prawa do dnia 28 lutego 2006r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Zawarta w tym przepisie regulacja ogranicza zatem możliwość orzeczenia w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego od złożenia wniosku w terminie do dnia 28 lutego 2006r. Termin do złożenia wniosku, o przyznanie powyższych uprawnień jako powiązany z przyznaniem danej osobie określonych praw, musi być traktowany jako termin materialnoprawny. Tylko w sytuacji kiedy do podanej w tym przepisie daty został złożony stosowny wniosek mogło nastąpić ukształtowanie prawa w postaci dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego zawartej w art. 150 a bądź też w art. 150 b ustawy. Skutkiem uchybienia wskazanego terminu jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym.

Przechodząc do rozważań w zakresie skutków procesowych upływu terminu, o którym mowa w art. 150 a ust 5 ustawy w doktrynie wskazuje się, iż w takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu(9) .
Biorąc pod uwagę fakt, iż w modelu postępowania administracyjnego przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest instytucji procesowej odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania wszczęcia postępowania, w sytuacji kiedy stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany z powodu braku jednego z elementów składającego się na przedmiot postępowania, opowiedzieć się należy wówczas za koncepcją, iż w takim przypadku organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stanowisko powyższe uzasadnione jest tym, iż zgodnie z poglądami judykatury i doktryny w sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku, art. 61 § 1 kpa(10) .
Zatem osobie, która wniosła wniosek o przyznanie np. świadczenia przedemerytalnego po upływie daty wskazanej w art. 105 a ust 5 ustawy, pomimo spełnienia ustawowych warunków koniecznych do nabycia świadczenia, organ umorzy decyzją wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznawania świadczenia przedemerytalnego ponieważ takie prawo już wygasło.

W licznych przypadkach do Powiatowych Urzędów Pracy kierowane są wnioski o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności prawej, w wypadku gdy wniosek taki, tak jak w analizowanym przypadku, dotyczy terminu o charakterze materialnym.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na problem zastosowania odpowiedniego trybu w jakim organ administracyjny rozpozna i rozstrzygnie złożony wniosek. W analizowanym przypadku wyłączona została możliwość stosowania instytucji procesowej przywrócenia terminu z Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ ma ona wyłączne zastosowanie do terminów procesowych. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnynoprawnych(11) . Termin zakreślony w art. 150 a ust 5 ustawy jest terminem prawa materialnego i dlatego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy dotyczące przywracania terminów zawarte w art. 58-60 kpa, które to, jak już zaznaczono, odnoszą się wyłącznie do terminów dotyczących dopełnienia określonych czynności procesowych, podejmowanych w toku toczącego się postępowania.
Wyłącznie to odnieść należy także do art. 59 § 1 kpa stanowiącego, iż odmowa przywrócenia terminu następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organ odmawia bowiem przywrócenia terminu procesowego w ściśle określonych przypadkach, gdy stwierdził: a) istnienie winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; b) niedochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; d) niedopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wykluczyć zatem należy wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 59 kpa w sytuacji gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu materialnego.
Jak podnosi się w doktrynie terminy materialne mogą być przywracane przepisem ustawy, a przez organy administracyjne jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne(12) . W analizowanym przypadku brak jest w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepisów dających podstawę prawną do przywrócenia terminu materialnoprawnego z art. 150 a ust 5 ustawy.
W takiej sytuacji w przypadku wniesienia podania o przyznanie świadczeń z art. 150 a lub 150 b ustawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 150 a ust 5 ustawy organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania danego prawa z powodu jego wygaśnięcia. Wówczas w uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powinien wskazać powody, dla których stwierdził niedopuszczalność przywrócenia terminu materialnego.

Rzecz może ulec komplikacji w przypadku, gdy wniosek dotyczy żądania uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w której organ odmówił przyznania prawa do danego świadczenia. Wydaje się wówczas, iż organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia poprzedniej decyzji odmawiającej przyznania prawa. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia ze skutkiem prawnym materialnej trwałości ukształtowanych praw co wyłącza dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji.

Wypada, już na marginesie, wskazać, że przywrócenie terminu zakreślonego w art. 150 a ust 5 ustawy w trybie art. 58- 60 kpa skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takim postępowaniu, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wojciech Śnieżyński

Przypisy:
1. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 284;
2. Tekst jednolity Dz.U.2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm;
3. A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268;
4. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oprócz terminów stricte procesowych np. do wniesienia odwołania znajdują się terminy materialne np. w zakresie dopuszczalności uchylenia decyzji art. 146 § 1 kpa, stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 2 kpa;
5. Terminem takim jest m.in. termin zakreślony w art. 22 ust 3 ustawy z 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze zm.)
6. Jako przykład pojawiających się w orzecznictwie i doktrynie wątpliwości podać można termin wskazany w art. 20 ust 2 pkt 5 nieobowiązującej ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. W wyroku NSA z 16 lutego 1995r. SA/Po 3923/94 wskazano, iż termin ten ma charakter terminu, o jakim mowa w rozdziale 10 kpa, dotyczy bowiem czynności z zakresu postępowania administracyjnego, a mianowicie rejestracji w urzędzie pracy. Wobec tego termin taki zdaniem sądu może być przywracany na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i 59 kpa. Inaczej w glosie krytycznej do tego orzeczenia J. Borkowski. Patrz: OSP 1996r. Nr 11, poz. 205;
7. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2003, s. 406-407;
8. Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z póź. zm;
9. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 285;
10. Tamże s. 305;
11. Tamże, s. 294;
12. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 s. 153,