Horyzontalne i wertykalne skutki pełnomocnictwa procesowego.
1.Uwagi wstępne.
Problematyka pełnomocnictwa procesowego wywołuje wiele wątpliwości i pytań. Jednym z najbardziej spornych, a zarazem istotnych z praktycznego punktu widzenia, jest odpowiedź na pytanie o skutki złożenia pełnomocnictwa procesowego. O pojawiających się wątpliwościach świadczy dotychczasowe orzecznictwo oraz poglądy wyrażone w literaturze.
Istotę instytucji przedstawicielstwa ujął ustawodawca w dwóch przepisach Kodeksu Cywilnego tj. w art. 95 § 2 i w art. 96 . Z przepisów tych wynika, że czynności prawnej dokonuje co prawda przedstawiciel, działając jednak w cudzym imieniu, na podstawie stosownego umocowania, a czynność pociąga skutki bezpośrednio dla reprezentowanego .
Bezpośrednia skuteczność wobec reprezentowanego czynności prawnej dokonanej przez przedstawiciela, uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek:
1)przedstawiciel ma umocowanie i działa w jego granicach,
2)ma zdolność do reprezentowania,
3)umocowanie dotyczy dokonania czynności prawnych lub czynu zgodnego z prawem, którego elementem jest przejaw woli,
4)czynność ta jest tego rodzaju, że może jej dokonać przedstawiciel,
5)oraz działanie przedstawiciela w imieniu reprezentowanego jest wyraźne lub co najmniej dorozumiane.
Kodeks Cywilny, ze względu na źródło powstania umocowania dla przedstawiciela, wyróżnia przedstawicielstwo ustawowe (źródłem umocowania jest ustawa) oraz pełnomocnictwo ( źródłem umocowania jest oświadczenie woli reprezentowanego).
2. Wykazanie pełnomocnictwa procesowego.
Szczególną formą pełnomocnictwa jest znane wszystkim procedurom pełnomocnictwo procesowe, w przypadku którego wewnętrzny stosunek prawny między mocodawcą a pełnomocnikiem regulowany jest przepisami Kodeksu cywilnego, natomiast stosunek zewnętrzny, tzn. stosunek pełnomocnika do odbiorców jego czynności procesowych, regulowany jest przepisami prawa procesowego . Pełnomocnictwo procesowe stanowi oświadczenie woli zawierające umocowanie pełnomocnika do dokonywania czynności procesowych i materialnoprawnych. Następstwem jego udzielenia jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkami dla mocodawcy.
Pełnomocnictwo procesowe udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym (art. 88 k.p.c. ) może być - bądź ogólne, bądź do prowadzenia poszczególnych spraw. Przez pełnomocnictwo ogólne należy rozumieć umocowanie pełnomocnika do prowadzenia w imieniu mocodawcy wszelkich spraw toczących się z jego udziałem, natomiast przez pełnomocnictwo szczególne - umocowanie do prowadzenia konkretnych spraw, wymienionych (opisanych) w treści pełnomocnictwa. Odróżnia się jeszcze pełnomocnictwo do niektórych tylko (poszczególnych) czynności procesowych, które upoważnia do dokonania przez pełnomocnika tylko konkretnej, oznaczonej - jednej lub wielu - czynności procesowych.
Podmiot prowadzący postępowanie powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany ( tak wyrok WSA z dnia 4 października 2007r., V SA/Wa 1376/07).
Podstawę udzielenia pełnomocnictwa procesowego może stanowić stosunek podstawowy (wewnętrzny), którego źródłem są najczęściej umowa zlecenia, agencji, spedycji lub umowa o pracę. Przy czym podkreślić należy, że sama taka umowa stałego stosunku, obejmująca jedynie reprezentowanie interesów majątkowych przed sądami i organami administracji, nie może zastępować pełnomocnictwa procesowego. Pełnomocnik procesowy, aby mógł wykonać umowę o zastępstwo strony w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, musi otrzymać od strony stosowne pełnomocnictwo procesowe. Powinno to być co najmniej pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy (art. 88 k.p.c.), które obejmuje - w myśl art. 91 k.p.c. - w szczególności umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych (por. wyrok SN z dnia 18 kwietnia 2002 r., II CKN 1216/00, OSNC 2003 r., nr 4, poz. 58, wyrok SN z dnia 21 lutego 1992 r. III CZP 4/1992, Wokanda nr 6, s 4 -5; wyrok SA w Katowicach z dnia 3 listopada 2005 r., I ACa 736/2005, LEX nr 175589). Wynika to z faktu, że zlecenie działania we własnym imieniu, lecz na rachunek dającego zlecenie nie ma zastosowania przy tych czynnościach, które wymagają umocowania (polegają na reprezentowaniu dającego zlecenie ). Wobec tego, aby pełnomocnik mógł wykonać umowę o zastępstwo strony przed sądem lub organem administracji musi otrzymać od strony pełnomocnictwo procesowe. Należy jednocześnie podkreślić, że nie chodzi tu o udzielenie nowego pełnomocnictwa, które będzie odrębne od pełnomocnictwa materialnoprawnego. Problem ten należy raczej widzieć, na co trafnie zwraca uwagę J. Borkowski, z punktu widzenia czynności procesowej. Jak słusznie bowiem zauważa, udzielenie pełnomocnictwa poza procesem będzie miało charakter materialnoprawny, ale wykazanie jego istnienia w toku postępowania będzie już czynnością procesową . Uprawnionym jest zatem pogląd, że dla skutecznego podejmowania czynności procesowych w imieniu mocodawcy, wystarczającym będzie przedłożenie pisemnego pełnomocnictwa materialnoprawnego, z którego wynika uprawnienie do podejmowania czynności procesowych .
W analizowanym kontekście normatywnym należy zatem odróżniać, na co zwrócono już na wstępie uwagę, stosunek wewnętrzny zachodzący między stroną a jej pełnomocnikiem, od stosunku zewnętrznego, zachodzącego między pełnomocnikiem a odbiorcą jego czynności. Stosunek wewnętrzny jest unormowany przepisami prawa materialnego, natomiast o działaniach pełnomocnika w procesie administracyjnym, bądź sądowym, decydują przepisy prawa procesowego.
Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia wykładni przepisów regulujących instytucję pełnomocnictwa. Uwzględnić należy przede wszystkim fakt, iż jest to instytucja właściwa prawu cywilnemu, stąd też należy ją oceniać z punktu widzenia przepisów tego prawa, z uwzględnieniem odrębności wynikających z prawa procesowego.
Wykazanie pełnomocnictwa procesowego jest zatem czynnością procesową pełnomocnika zawierającą oświadczenie woli skierowane do sądu lub organu administracji publicznej, która to czynność procesowa stanowi jednocześnie jeden z warunków skuteczności udzielonego pełnomocnictwa. Powyższa konstatacja ma także istotne znaczenie z punktu widzenia określenia zakresu podejmowania czynności procesowych przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy.
Na marginesie zauważyć jeszcze należy, że samo pojęcie ,,pełnomocnictwa” używane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie w dwóch znaczeniach. Z jednej strony oznacza ono pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnictwa do działania w imieniu mocodawcy, a z drugiej strony- dokument obejmujący (potwierdzający) to umocowanie .
3. Skuteczność procesowa wykazania pełnomocnictwa procesowego.
Każde pełnomocnictwo musi mieć określony zakres umocowania. Nie można bowiem udzielić pełnomocnictwa do dokonania wszelkich czynności prawnych. Czynność prawną udzielenia pełnomocnictwa do dokonywania wszelkich czynności prawnych uznać należy za czynność prawną bezwzględnie nieważną .
Zasadą jest udzielanie pełnomocnictwa procesowego ogólnego, a więc z istoty obejmującego wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe (we wszystkich instancjach). Fakt, że pełnomocnictwo zostało udzielone tylko do niektórych czynności procesowych więc, że wyłączono niektóre czynności (np. czynności procesowe związane z zaskarżaniem orzeczeń w określonych instancjach) musi być wyraźne (postanowienie SN z dnia 11 lipca 2000 r., I PKN 418/2000).
Nie jest przedmiotem sporu pogląd, że czynność prawna wykazania pełnomocnictwa procesowego odnosi skutek procesowy w postępowaniu, w którym został złożony dokument pełnomocnictwa. Zastanowić się jednak należy nad tym, czy w przypadku udzielania pełnomocnictwa procesowego istnieje swoboda w kształtowaniu skutków procesowych wywołanych powyższym oświadczeniem woli. Problematyka ta staje się aktualna w tych wszystkich przypadkach, w których mocodawca ogranicza się jedynie do wskazania osoby pełnomocnika i upoważnia go do reprezentowania w danej sprawie bądź sprawach.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w języku praktyki "działanie w imieniu mocodawcy” określa się często jako "prowadzenie spraw", "zastępowanie" lub "reprezentowanie". W Słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego czasownik ,,zastępować” oznacza "zajmować czyjeś miejsce, obejmować czyjeś funkcje, robić coś zamiast kogoś innego, wyręczać kogoś w czym, reprezentować" . W tym kontekście semantycznym zawężanie słowa ,,zastępować” tylko do ,,występowania” w danym postępowaniu wywołuje szereg wątpliwości. Także użycie czasownika ,,zastępować” w tekstach przepisów prawa procesowego nie przesuwa znaczenia pojęcia "zastępować" poza wskazaną definicję. W końcu również w judykaturze utożsamianie pojęcia "zastępowanie" z pojęciem "występowanie przed sądem" nie spotkało się z aprobatą (postanowienie SN z dnia 19 października 1999 r., III CZ 115/1999).
Tymczasem z faktu, że wykazanie pełnomocnictwa procesowego jest czynnością procesową, słusznym wydaje się wywodzenie, że swoboda w kształtowaniu skutków procesowych oświadczenia woli w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika, tak jak w przypadku każdej innej czynność procesowej, została ograniczona. Odwołując się do istoty konstrukcji czynności procesowej można przyjąć, że czynność procesowa ex definitione wywołuje skutki procesowe tylko w danym postępowaniu. Prawna skuteczność czynności procesowych nie rozciąga się na inne postępowania, chyba że z woli ustawodawcy skuteczność ta została rozciągnięta także na inne postępowania. Oświadczenie woli nie ma więc skuteczności erga omnes. Skutki procesowe zamykają się w granicach danego postępowania, w którym zostało złożone oświadczenie woli. Wynika z powyższego, że regułą jest pozbawienie prawnej skuteczności, oświadczenia woli w przedmiocie wykazania pełnomocnika procesowego w tym zakresie, w którym zmierza do wywołania skutków procesowych, które wykraczają poza ramy danego postępowania, w którym został złożony dokument pełnomocnictwa.
Odnosząc powyższe uwagi na grunt ogólnego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że oświadczenie woli w przedmiocie wykazania pełnomocnika procesowego, jeżeli nie wynika z jego treści inaczej, daje podstawę do udziału pełnomocnika procesowego w regulowanych przez prawo procesowe czynnościach procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej i inne podmioty tego postępowania, podjętych w celu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej jak i prawo udziału w czynnościach podjętych w celu weryfikacji tego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc w przypadku pełnomocnictwa ogólnego lub do prowadzenia konkretnej sprawy pełnomocnik umocowany jest do dokonywania w imieniu strony wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym także czynności zmierzających do wzruszenia orzeczenia kończącego postępowanie oraz tzw. czynności dyspozytywnych takich jak m.in. cofniecie środka zaskarżenia .
Należy jednak podkreślić, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano, tak jak to ma miejsce w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 91 K.p.c.), ustawowego zakresu umocowania pełnomocnika. Również inaczej niż w Ordynacji podatkowej (art. 137 § 4) oraz w Ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 40) w Kodeksie postępowania administracyjnego brakuje nakazu, w zakresie nieuregulowanym, uwzględnienia regulacji zawartej w przepisach prawa cywilnego. W takiej sytuacji podzielić jednak należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie (m.in. wyrok WSA z dnia 15 lutego 2007r. II SA/Op 680/06, wyrok WSA z dnia 4 marca 2005r., III SA/Wa 2040/04, LEX nr 164483, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98; LEX nr 48588, Z.R. Kmiecik, Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym, Przegląd Sądowy, 2007, Kwiecień, s. 7) wskazujący, że w przypadku gdy mamy do czynienia z pełnomocnictwem ogólnym ze wskazaniem osoby pełnomocnika i uprawnienia do reprezentowania "w sprawie (w sprawach)", to z pewnością pełnomocnictwo to obejmuje takie odpowiedniki czynności przewidzianych w art. 91 K.p.c. jak:
- wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe np. oświadczenia wiedzy,
- wszelkie czynności dotyczące zawieszenia postępowania lub wstrzymania aktu,
- udzielenie dalszego pełnomocnictwa,
- składanie środków odwoławczych.
Pełnomocnik procesowy ma zatem z pewnością prawo do składania w imieniu mocodawcy zwyczajnych środków prawnych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym jakim jest odwołanie czy zażalenie.
4. Przedmiot kontrowersji.
Z zarysowanym powyżej zakresem pełnomocnictwa procesowego wiążę się szereg kontrowersji, które można przedstawić w następujących pytaniach:
1) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku administracyjnego postępowania ogólnego wywołuje skutki / rozciąga się również na inne postępowania administracyjne prowadzone przez ten sam organ z udziałem tego samego podmiotu;
2) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku postępowania kontrolnego wywołuje skutki / rozciąga się również na prowadzone po nim postępowanie podatkowe;
3) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku administracyjnego postępowania ogólnego wywołuje skutki / rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych;
4)czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku administracyjnego postępowania ogólnego wywołuje skutki / rozciąga się również na postępowanie egzekucyjne;
5) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku administracyjnego postępowania ogólnego wywołuje skutki / rozciąga się również na postępowanie sądowoadministracyjne;
6) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołuje skutki / rozciąga się na inne postępowania sądowoadministracyjne prowadzone przed tym Sądem z udziałem tego samego podmiotu;
7) czy pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołuje skutki / rozciąga się na postępowanie administracyjne prowadzone po uchylającym wyroku sądowym;
8) czy wykazanie umocowania przez przedstawiciela ustawowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołuje skutki / rozciąga się na inne postępowania sądowoadministracyjne prowadzone przed tym Sądem z udziałem tego samego podmiotu.
Osią dalszych rozważań uczynić należy przepis art. 91 K.p.c., który reguluje zakres pełnomocnictwa procesowego. Stosownie do jego treści pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa umocowanie do:
1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, nie wyłączając powództwa wzajemnego, skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego ich wniesieniem, jako też wniesieniem interwencji głównej przeciwko mocodawcy;
2) wszelkich czynności dotyczących zabezpieczenia i egzekucji;
3) udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu;
4) zawarcia ugody, zrzeczenia się roszczenia albo uznania powództwa, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie;
5) odbioru kosztów procesu od strony przeciwnej.
Jak wskazałem wyżej, udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością jednostronną, niewymagającą dla swojej skuteczności złożenia oświadczenia woli przez pełnomocnika. Zamanifestowanie na zewnątrz przyjęcia pełnomocnictwa odbywa się w zasadzie przez każdą czynność. Wyjątek przewidziany jest w przypadku pełnomocnictwa procesowego. Dla tego rodzaju pełnomocnictwa przepisy procesowe nakładają szczególny obowiązek na pełnomocników w przedmiocie formy wylegitymowania się jako pełnomocnik procesowy. Obowiązani są wykazać się udzielonym pełnomocnictwem. Przez czynność złożenia do akt pełnomocnictwa pełnomocnik manifestuje więc na zewnątrz przyjęcie pełnomocnictwa. Przy czym w przypadku pełnomocnictwa procesowego, w przeciwieństwie do pełnomocnictwa materialnego, podmiot ten prowadzący postępowanie nie ma swobody, co do sposobu wyboru formy w jakiej pełnomocnik wykaże swoje umocowanie. W szczególności podmiot ten nie może ograniczyć się do samego zaufania oświadczeniu pełnomocnika procesowego, że przysługuje mu stosowne umocowanie .
Przedstawiając powyższe rozważania związane z obowiązkiem dołączenia do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa zastanowić należy się nad rolą i znaczeniem tej czynności. Zagadnienie to stanowi przedmiot niejednokrotnie odmiennych orzeczeń sądowych i wypowiedzi doktryny (patrz wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r., sygn. akt ISA/Lu 641/97, LEX nr 33427, wyrok WSA z dnia 21 maja 2004r. ISA/Wr 1649/02, POP 2004/6/117, postanowienie WSA dnia 20 lutego 2006r., sygn. akt ISA/Wr 1334/05, L. Bielecki, P. Malinowski, Instytucja pełnomocnictwa w praktyce organu podatkowego, Casu, wiosna 2007, J. Drosik, Pełnomocnictwo i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w postępowaniu podatkowym, ).
Tytułem przykładu można wskazać postanowienie WSA z dnia 24 września 2007r. sygn. akt ISA/Wr 1355/07. W postanowieniu tym sąd wskazał, że w każdych aktach postępowania sądowoadministracyjnego muszą znajdować się wszystkie dokumenty wykazujące umocowanie do wniesienia skargi i określające sposób reprezentacji strony. Niewykazanie przez stronę legitymacji do wniesienia skargi stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie sprawie biegu oczekiwanego przez skarżącego.
Natomiast w ocenie J. Dorosika obowiązek złożenia do akt pełnomocnictwa odczytywać należy w ten sposób, iż chodzi tu o akta danego podatnika jako całość, nie zaś o akta konkretnej sprawy. Relacja bowiem słowa ,,akta” do słowa ,,akta postępowania” ma charakter nadrzędny .
W mojej ocenie nie można w sposób bezpośredni ( techniczny) odczytywać obowiązku dołączenia przez pełnomocnika do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w tym znaczeniu, że z faktem tym wiąże się określone skutki prawne, w szczególności w przedmiocie ustalenia zakresu wykazanego pełnomocnictwa. Sformułowanie mówiące o obowiązku złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy, odczytywać należy raczej w kontekście przyjęcia przez pełnomocnika pełnomocnictwa i zamanifestowania na zewnątrz tego faktu. Inaczej mówiąc z obowiązkiem złożenia pełnomocnictwa procesowego do akt spawy wiązać trzeba z nie tylko fakt ujawnienia woli strony do działania za pośrednictwem pełnomocnika, ale także ujawnienie samego przyjęcia pełnomocnictwa przez pełnomocnika.
W tym stanie rzeczy, kryterium rozstrzygającego o zakresie i skutkach procesowych wykazanego pełnomocnictwa procesowego, w moim przekonaniu, nie należy wiązać z faktem złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt danego postępowania. Zakres i skutki pełnomocnictwa procesowego rozpatrywać należy na poziomie stosunku prawnoprocesowego. Zaistnienie stosunku prawnoprocesowego pozwala traktować podmiot udzielający pełnomocnictwa jako stronę postępowania, a z czynnościami przez niego podjętymi wiązać określone skutki procesowe. Dopiero w momencie zawiązania się stosunku prawnoprocesowego oświadczenie woli w przedmiocie udzielenia umocowania do reprezentowania mocodawcy i występowania w jego imieniu, co zostaje ujawnione na zewnątrz poprzez złożenie stosownego dokumentu do akt sprawy, wywołuje skutki procesowe.
Tak rozumiane pełnomocnictwo procesowe i jego powiązanie ze stosunkiem prawnoprocesowym pozwala zauważyć, że nie można traktować raz ujawnionego oświadczenia woli w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa jako skutecznego w ramach wszystkich stosunków prawnoprocesowych, które mają miejsce lub zaistnieją, a w których mocodawca występuje lub będzie występował, chociażby zostało to objęte jego wolą, co znajduje odpowiedni wyraz w stosownym oświadczeniu.
Powyższe oświadczenie woli nie może być również oceniane w kategoriach ani notoryjności urzędowej, ani jako czynności prawnej ze skutkami wobec osób trzecich w szczególności innych organów lub sądów. Pełnomocnictwa procesowego nie można domniemywać . Ponadto nie może zostać zastąpione żadnym innym środkiem dowodowym .
W tym miejscu, z punktu widzenia rozważanego problemu, istotnego znaczenia nabiera ustalenie zakresu stosunku prawnoprocesowego, w ramach którego pełnomocnictwo zostało wykazane. Nie jest przedmiotem sporu okoliczność, że pełnomocnik procesowy dopiero wówczas będzie mógł wykonywać przewidziane w prawie procesowym uprawnienia, gdy zostanie zawiązany stosunek prawnoprocesowy. Ten ostatni zawiązuje się bądź przez czynność organu skierowaną bezpośrednio do strony, bądź poprzez czynność samej strony skierowaną do organu. Jednocześnie dopiero z chwilą zawiązania się stosunku prawnoprocesowego, co zostało już wyżej podniesione, mówić można o stronie postępowania i wszystkich związanych z tym skutkach procesowych. Doktryna prawa wiąże bowiem przymiot strony postępowania ze ściśle oznaczonym stosunkiem prawnoprocesowym. Nie można zatem być stroną postępowania bez powiązania tego faktu z konkretnym stosunkiem prawnoprocesowym. Dlatego też przyjąć należy, że ile stosunków prawnoprocesowych ma miejsce lub zaistnieje z udziałem mocodawcy, tyle też razy będzie on traktowany jako odrębna strona postępowania.
Związanie strony postępowania ze stosunkiem prawnoprocesowym polega na tym, że wraz z ustaniem tego stosunku mocodawca przestaje być stroną postępowania. Jednocześnie w wielu przypadkach stając się stroną stosunku materialnoprawnego.
Powiązanie przymiotu bycia stroną postępowania, a w konsekwencji również pełnomocnictwa procesowego, ze stosunkiem prawnoprocesowym rodzi szereg daleko idących skutków. Po pierwsze pełnomocnik procesowy reprezentuje stronę konkretnego stosunku prawnoprocesowego.
Związanie pojęcia strony postępowania z określonym stosunkiem prawnoprocesowym powoduje, że nie można zagadnienia pełnomocnictwa procesowego rozpatrywać zbiorczo jako pełnomocnika we wszystkich toczących się lub mogących toczyć się postępowaniach z udziałem tego samego podmiotu.
Tym co łączy stosunek prawnoprocesowy z prawem materialnym jest przedmiot postępowania, którego jednym z elementów składowych jest pojęcie strony. Jednakże fakt, że w innym postępowaniu bierze udział ten sam podmiot nie oznacza, że mamy do czynienia z tym samym przedmiotem postępowania a w konsekwencji z tym samym stosunkiem prawnoprocesowym. Dlatego też nie można wyciągać wniosku, że raz umocowany pełnomocnik przez stronę danego stosunku prawnoprocesowego jest również umocowany w innym postępowaniu, w którym uczestniczy ten sam podmiot. Konsekwentnie zatem nie można z faktu, iż dany podmiot wchodził już wcześniej w relacje prawnoprocesowe wywodzić następnie w innych sytuacjach prawnoprocesowych możliwości modyfikowania z tego powodu jego pozycji prawnoprocesowej m.in. w przedmiocie obowiązku zawiadamiania o zmianie miejsca zamieszkania art. 146 O.p.
Rozpatrywanie problematyki zakresu pełnomocnictwa procesowego w ścisłym powiązaniu z pojęciem stosunku prawnoprocesowego, strony postępowania oraz przedmiotu postępowania, czyni całkowicie zbędnym analizowanie relacji pomiędzy postępowaniami z punktu widzenia zależności określanych w judykaturze i doktrynie jako ,,kontynuacja”, ,,odrębność” czy też ,,nowość” (patrz w szczególności wyrok WSA z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt ISA/Wr 1675/06, postanowienie u z dnia 20 lutego 2006r. sygn. akt ISA/Wr 1334/05 ).
Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie dużą rolę wiąże się z ustaleniem związku zachodzącego pomiędzy prowadzonymi postępowaniami. Przedmiotem zainteresowania jest badanie czy pomiędzy danymi postępowaniami zachodzi związek określony mianem ,,kontynuacji”. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w języku prawnym natomiast odwołując się do słownika języka polskiego oznacza ,,wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności, dalsze jej rozwinięcie, następną cześć czegoś”. W moim przekonaniu powoływanie się na to kryterium i w konsekwencji rozstrzyganie o tym, czy zakres pełnomocnictwa ustanowionego w danym postępowaniu rozciąga się również na inne postępowania jest działaniem, co najmniej dotkniętym dużą dowolnością.
Inaczej jest w przypadku posłużenia się kryterium stosunku prawnoprocesowego. Albowiem jeżeli przyjmiemy, że odrębne z punktu widzenia formalnego postępowania różnią się pod względem przedmiotu postępowania, w konsekwencji czego mamy do czynienia z odrębnymi stosunkami prawnoprocesowymi, to wówczas wraz z zakończeniem danego stosunku prawnoprocesowego, skutki procesowe pełnomocnictwa udzielonego w toku prowadzonego postępowania dzielą los tego stosunku oraz nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że konsumują się wraz z zakończeniem tego postępowania.
Jeżeli natomiast odrębne z punktu widzenia formalnego postępowania posiadają wspólny przedmiot postępowania, w konsekwencji czego mamy do czynienia z jednym stosunkiem prawnoprocesowym i z tą samą stroną postępowania, to wówczas zasadnym jest przyjęcie, że zakres umocowania pełnomocnika, w pełnomocnictwie wykazanym w toku jednego postępowania obejmuje, jeżeli nic innego nie wynika z samego dokumentu pełnomocnictwa, reprezentowanie także w innych tożsamych pod względem przedmiotu postępowaniach. Istota przedstawionego zagadnienia sprowadza się wobec tego nie do wykazywania formalnych różnic pomiędzy postępowaniami.
Zarazem powiązanie pełnomocnictwa procesowego ze stosunkiem prawnoprocesowym pozwala w jednoznaczny sposób udzielić odpowiedzi na postawione wyżej pytania.
5. Horyzontalne skutki wykazania pełnomocnictwa procesowego.
W pierwszej kolejności odnosząc się do horyzontalnych skutków udzielonego pełnomocnictwa na inne postępowania prowadzone z udziałem tego samego podmiotu zauważyć należy, że pełnomocnicy niejednokrotnie powołują się na okoliczność, że dokument pełnomocnictwa został złożony w innym prowadzonym równolegle postępowaniu. W szczególności ma to miejsce w sprawach o charakterze masowym np. zobowiązań podatkowych, kiedy organ określa kwotę zobowiązania za poszczególne miesiące. Stanowisko to nie jest prawidłowe, co potwierdza jednolite orzecznictwo sądowe.
Za błędnością wywodzenia z faktu wykazania pełnomocnictwa w jednym postępowaniu dopełnienia ciążącego na tym podmiocie obowiązku w innym postępowaniu, przemawia w mojej ocenie, brak w przypadku spraw połączonych jedynie węzłem współuczestnictwa formalnego, wspólności sprawy administracyjnej. W tym przypadku istnieje bowiem tyle stosunków prawnoprocesowych, ile jest prowadzonych postępowań. Oznacza to, że pomimo identyczności stanu faktycznego, przez który należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego, identyczności podstawy prawnej, a więc gdy podstawą powstania danych stosunków materialnoprawnych jest ta sama norma prawna, jak również właściwości jednego organu, pełnomocnictwo wykazane w jednym postępowaniu nie wywołuje skutków w innych, tożsamych zewnętrznie postępowaniach lecz konsumuje się w jego granicach.
Podsumowując, pełnomocnictwo procesowe dołączone do akt w toku prowadzonego postępowania (tak administracyjnego jak i sądowego) nie wywołuje skutków/ nie rozciąga się na inne postępowania prowadzone równolegle z udziałem tego samego podmiotu.
Na koniec tej części rozważań, należy zwrócić jeszcze uwagę na istotny z punktu widzenia praktyki problem związany z możliwością powoływania się na fakt złożenia do innej sprawy dokumentów ( wypis z KRS, umowa spółki ) wykazujących umocowanie do działania w danej sprawie. W tym przypadku w orzecznictwie NSA, odmiennie niż w przypadku dokumentu pełnomocnictwa, dopuszcza się możliwość ograniczenia się przez przedstawiciela do wskazania akt sprawy, w których znajdują się stosowne dokumenty (postanowienie NSA z 5 stycznia 2006r. sygn. akt II FSK 128/05, postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2005r., sygn. akt FZ 639/04). W takiej sytuacji, w celu włączenia pisma do akt wszystkich rozdzielonych spraw, organ powinien sporządzić odpisy pisma we własnym zakresie ( odmiennie m.in. postanowienie WSA z dnia 24 sierpnia 2007r. sygn. akt ISA/Wr 1355/07).
6. Wertykalne skutki wykazania pełnomocnictwa procesowego.
Przechodząc do analizy wertykalnych skutków udzielonego pełnomocnictwa, przez co należy rozumieć rozciągnięcie prawnej skuteczności wykazanego w toku jednego postępowania pełnomocnictwa na inne postępowania prowadzone z udziałem tego samego podmiotu, zauważyć można na wstępie, że w przeciwieństwie do skutków horyzontalnych, występuje duża niejednolitość poglądów wyrażanych w tej materii tak w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie (patrz m.in. wyrok WSA z dnia 13 lutego 2007r., I SA/Wr 1675/06, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004r., FSK 296/04, postanowienie SN z dnia 23 marca 2007 r., V CZ 18/2007, postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZ 13/2006, postanowienie SN z dnia 2 grudnia 1998r. IIRN 88/98, OSP poz. 35 ).
Wertykalność skutków pełnomocnictwa procesowego rozpatrywać można w układzie procesowym obejmującym administracyjny tok instancji, tryby nadzwyczajne, postępowanie przed sądami administracyjnymi a także postępowanie egzekucyjne.
W takim układzie procesowym w praktyce pojawia się szereg wątpliwości związanych z możliwością rozciągnięcia pełnomocnictwa procesowego na inne postępowania poza to, w którym pełnomocnictwo zostało formalnie wykazane. W szczególności liczne problemy dotyczą zakresu pełnomocnictwa procesowego wykazanego w trakcie postępowania kontrolnego w aspekcie możliwości honorowania tego pełnomocnictwa także w postępowaniu podatkowym.
W bogatym orzecznictwie sądowym w tej materii, dominuje stanowisko, ograniczające prawną skuteczność pełnomocnictwa procesowego wykazanego na etapie postępowania kontrolnego tylko do tego postępowania ( tak m.in. wyrok WSA z dnia sygn. akt I SA/Wr 1675/06). Podstawowym argumentem podnoszonym przeciwko respektowaniu pełnomocnictwa, wykazanego w trakcie kontroli podatkowej, w toku postępowania podatkowego jest fakt odrębności obu tych postępowań, jak również brak podstaw do twierdzenia, iż postępowanie kontrolne stanowi kontynuację postępowania podatkowego.
Rozważając zasadność powyższego stanowiska, w moim przekonaniu, w rozpatrywanym układzie procesowym z punktu widzenia zakresu umocowania pełnomocnika procesowego ustanowionego w toku kontroli podatkowej, istotnym staje się ustalenie wspólności sprawy podatkowej będącej przedmiotem prowadzonych postępowań, na gruncie której zawiązał się stosunek prawnoprocesowy. W przypadku, w którym zachodzi wspólność sprawy podatkowej będącej przedmiotem różnych postępowań uznać trzeba, że mamy do czynienia z jednym stosunkiem prawnoprocesowym ze wszystkimi tego konsekwencjami także w zakresie pełnomocnictwa procesowego. O tożsamości sprawy decyduje charakter i zakres praw nabytych lub ustanowionych obowiązków. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
Za powyższym stanowiskiem opowiedział się autor zdania odrębnego do wyroku WSA z dnia 13 lutego 2007r. w sprawie I SA/Wr 1675/06. Wskazuje bowiem, że to nie odrębności formalne, ale tożsamy przedmiot obydwóch procedur decyduje o skuteczności dla postępowania podatkowego, ustanowienia pełnomocnictwa w toku postępowania kontrolnego. Przy czym, co wymaga wyraźnego podkreślenia, nie zawsze z tożsamością przedmiotu postępowania w omawianym układzie procesowym będziemy mieć do czynienia.
Kolejnym kontrowersyjnym zagadnieniem w przedmiocie wertykalności skutków pełnomocnictwa procesowego pozostaje skuteczność umocowania pełnomocnika procesowego ustanowionego w toku postępowania zwykłego do reprezentowania strony w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji, czy też w postępowaniu służącym kontroli prawidłowości wykonywania przez stronę decyzji ostatecznej.
Analizowaną kwestię można sprowadzić do pytania, czy jednorazowe udzielenie pełnomocnictwa procesowego przez stronę postępowania czyni z pełnomocnika zastępcę mogącego reprezentować mocodawcę także po zakończeniu procedury administracyjnej ostatecznym orzeczeniem.
Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie zauważyć należy, iż zarówno w orzecznictwie jak również w doktrynie, zagadnienie to nie było dotychczas szerzej komentowane. W nielicznych wypowiedziach doktryny wskazuje się, że zakres pełnomocnictwa procesowego udzielonego na podstawie art. 33 k.p.a., obejmuje umocowanie do działania w postępowaniu administracyjnym zarówno w głównym jak i w postępowaniu nadzwyczajnym .
W mojej ocenie, punktem wyjścia dla dalszych rozważań uczynić należy pogląd, że w przypadku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego nie występuje odrębny przedmiot postępowania w stosunku do postępowania zwyczajnego. W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego występuje wspólny przedmiot postępowania z przedmiotem postępowania zwyczajnego. Celem tego postępowania jest ponowne ukształtowanie zgodnego z prawem stosunku materialnoprawnego, który został w sposób wadliwy ukształtowany we wcześniej prowadzonym postępowaniu. Stąd też w tym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją tego samego stosunku prawnoprocesowego pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
W literaturze przedmiotu został wyrażony nieco odmienny pogląd wskazujący, że to nie kryterium sprawy administracyjnej w sensie proceduralnym może być traktowane jako rozstrzygające przy ustaleniu zakresu pełnomocnictwa procesowego. Istotne jest, że administracyjne postępowania nadzwyczajne, dotyczą tego samego stosunku materialnoprawnego, który był przedmiotem orzekania przez organy administracji publicznej w obu instancjach postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W sensie materialnym, we wszystkich postępowaniach administracyjnych, występuje ta sama sprawa administracyjna .
Rozważając zasadność powyższego stanowiska interpretacyjnego, celowym jest odwołanie się do orzecznictwa SN, które dotyczy określenia umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony w sprawie wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej (art. 398 (1) – 398 (21) K.p.c.), w przypadku gdy to umocowanie wynika z pełnomocnictwa udzielonego temu pełnomocnikowi w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem kwestionowanym w skardze. W licznych orzeczeniach SN stanął na stanowisku, że wskazany w art. 91 k.p.c. zakres pełnomocnictwa procesowego udzielonego do prowadzenia określonej sprawy obejmuje także umocowanie do wniesienia skargi kasacyjnej (por postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZ 13/2006). SN przyjmuje, że pełnomocnictwo procesowe obejmuje nie tylko czynności podejmowane w sprawie do czasu jej prawomocnego zakończenia, ale także związane z wnoszeniem nadzwyczajnych środków odwoławczych przysługujących w sprawie, w której udzielono pełnomocnictwa. Jak wynika z powyższego orzeczenia, istotne znaczenie w ocenie zakresu pełnomocnictwa procesowego ma ustalenie, czy w nowym postępowaniu kreowany jest nowy przedmiot sporu oraz przedmiot orzekania, jak również, czy występuje inna konfiguracja zainteresowanych stron w stosunku do postępowania prawomocnie zakończonego. Powyższe rozstrzygniecie zapadło na gruncie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i dopuszczalności rozciągnięcia zakresu pełnomocnictwa procesowego udzielonego do prowadzenia określonej sprawy także do wniesienia tej skargi ( art. 424 (1) – 424 (12) K.p.c.). W ocenie SN sprawa o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest sprawą odrębną wobec zakończonej prawomocnie sprawy, ma inny przedmiot i w istocie inną tożsamość zainteresowanych stron. Stąd też w przeciwieństwie do wznowienia postępowania pełnomocnictwo procesowe udzielone do prowadzenia określonej sprawy nie rozciąga się na to postępowanie (postanowienie SN z dnia 23 marca 2007 r., V CZ 18/2007).
W moim przekonaniu, pomimo szeregu kontrowersji wyrażanych w literaturze i niekonsekwencji w orzecznictwie, które spowodowane są przenoszeniem rozwiązań z zakresu prawa i procedury cywilnej na grunt procedury administracyjnej, istnieje stosunkowa bliskość konstrukcji sankcji nieważności wadliwej decyzji administracyjnej do znanej nauce prawa cywilnego nieważności względnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków, 2005; J. Borkowski (w:) Komentarz, 2006, s. 718). Stąd też możliwym jest przyjęcie stanowiska analogicznego, jak to mam miejsce w przypadku skargi kasacyjnej, w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W omawianym tutaj kontekście należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok z dnia 6 stycznia 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku SA/Gd 2026/1993, OwSS 1994/2/70). Przy czym dodać należy, że organ ma obowiązek rozpatrzenia sprawy nie tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale także w granicach stosunku prawnoprocesowego wyznaczonego przez przedmiot postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzji. W takiej sytuacji pomimo wskazywanej w orzecznictwie samodzielności i odrębności tego postępowania (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91 "Wokanda" 1991 nr 11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86 OSNA 1987 nr 1, poz. 35) nie zmienia to faktu, iż wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wnoszony jest w sprawie administracyjnej, której dotyczy i w której udzielono pełnomocnictwa do podejmowania wszystkich łączących się z nią czynności procesowych, także po uostatecznieniu się decyzji. Nie ma także w istocie w tym układzie procesowym innej konfiguracji zainteresowanych stron. Ponadto sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Jeśli postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie .
W kontekście przeprowadzonego wywodu zasygnalizować można, że z pragmatycznych przyczyn trudno jest jednak wymagać aby w przypadku zmiany siedziby przez pełnomocnika ten fakt uwzględniać i zawiadamiać o zmianie siedziby we wszystkich sprawach, w których był on kiedykolwiek ustanowiony, a które zostały już zakończone ostatecznie. Dlatego też przyjąć należy przez analogię do art. 136 § 3 K.p.c., że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest przy pomocy właściwej rady adwokackiej lub okręgowej izby radców prawnych ustalić adres nowej siedziby kancelarii i pismo doręczyć pod nowy adres (por. postanowienie SN z 4.12.2002r., V CZ 164/02, niepubl.).
Ponadto w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organy prowadzące postępowanie nie mają obowiązku podejmowania poszukiwań i sprawdzania, czy strona postępowania udzieliła ogólnego pełnomocnictwa do występowania we wszystkich sprawach i czy pełnomocnictwo to zostało złożone np. do akt prowadzonych w przeszłości. Także zwraca się uwagę na problem sprawdzenia aktualności udzielonego w przeszłości pełnomocnictwa (patrz wyrok WSA z dnia sygn. akt I SA/Wr 1634/06, wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wr 25/04).
W omawianym tutaj kontekście warto jeszcze rozważyć skutki ustanowienia pełnomocnictwa dla postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty.
Jak podkreśla się w doktrynie zarówno sprawa zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak i sprawa zwrotu nadpłaty są odrębnymi rodzajami spraw, rozpoznawanych i rozstrzyganych w trybie postępowania zwykłego, w którym organ obowiązany jest wykazać wystąpienie przesłanek ustawowych. Aby można było wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia lub też o zwrocie nadpłaty, to winna być przesądzona /rozstrzygnięta/ wcześniej sprawa, że świadczenie było istotnie świadczeniem nienależnym. Oznacza to tyle, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego/nadpłaconego świadczenia winna być poprzedzona ostateczną decyzją wydaną w jednym z trybów nadzwyczajnych . Niedopuszczalnym jest połączenie w jedno postępowanie szeregu odrębnych postępowań dotyczących odrębnych spraw pomimo, że w każdej z nich występuje tożsamość sprawy, albowiem zgodnie z podstawową regułą postępowania administracyjnego, nie należy czynić przedmiotem jednego rozstrzygnięcia /jednej decyzji/ dwóch spraw, opartych na różnych podstawach prawnych. Tak sprawa zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak i sprawa zwrotu nadpłaty, pomimo że pozostają objęte jednym stosunkiem prawnoprocesowym, nie mogą być przedmiotem orzekania w ramach trybów nadzwyczajnych. Przedstawiona analiza pozwala uznać, że pomimo orzekania w przedmiocie nienależnego świadczenia w odrębnym postępowaniu, zasadnym jest przyjęcie, że zakres umocowania pełnomocnika, w pełnomocnictwie wykazanym w toku postępowania (np. w przedmiocie wznowienia postępowania) obejmuje, jeżeli nic innego nie wynika z samego dokumentu pełnomocnictwa, reprezentowanie także w przedmiocie orzekania w sprawnie nienależnego świadczenia.
Przechodząc do kolejnego zagadnienia związanego z rozciągnięciem pełnomocnictwa udzielonego w podstępowaniu administracyjnym na postępowanie egzekucyjne należy zauważyć, że pomimo odmiennych charakterów obydwóch postępowań, celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji podjętej w postępowaniu administracyjnym. Przedmiot postępowania egzekucyjnego jest tożsamy z przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie egzekucyjne stanowi fazę wykonawczą ogólnego postępowania administracyjnego, stąd stosownie do art. 91 K.p.c. zakres pełnomocnictwa dotyczącego prowadzenia sprawy obejmuje z mocy samego prawa wszelkie czynności dotyczące zabezpieczenia i egzekucji (tak też wyrok NSA z 14 lipca 2004r., FSK 296/04, również M. Szubiakowski, Pełnomocnicy w postępowaniu podatkowym, Przegląd Podatkowy, 1/2002 ). Przy czym, jak słusznie zauważył SN w uchwale z dnia 23 listopada 1981 r. (IV PZP 3/1981) pełnomocnictwo procesowe nie zawiera z mocy samego prawa umocowania do prowadzenia procesów, wyłaniających się z powodu i w toku egzekucji np. powództwa przeciwegzekucyjnego, ponieważ nie jest to czynność dotycząca egzekucji.
Przedmiotem szczegółowej analizy uczynić należy problematykę ustalenia zakresu pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego liczne kontrowersje w praktyce dotyczą zakresu pełnomocnictwa procesowego w odniesieniu do sytuacji, w których pełnomocnictwo procesowe znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, w których posiadaniu jest Sąd i na ten fakt powołuje się pełnomocnik, wykazując swoje umocowanie do działania w imieniu strony.
Za dopuszczalnością uznawania pełnomocnictwa udzielonego w sprawie administracyjnej jako upoważnienia do reprezentowania strony w postępowaniu sądowadministracyujnym opowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. (II FSK 531/2005). W ocenie sądu w sytuacji, w której treść pełnomocnictwa, upoważniającego do występowania w imieniu strony w sprawach podatkowych w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych oraz od towarów i usług za lata 2002 i 2003, obejmuje także postępowanie przed sądami administracyjnymi, nie ma wątpliwości, że pełnomocnictwo to pozwala pełnomocnikowi na skuteczne wniesienie skargi, skoro nie zostało ono odwołane i nie ograniczono w żaden sposób okresu na jaki zostało udzielone. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, brak jest podstaw do podejmowania działań wynikających z dyspozycji art. 49 § 1 u.p.p.s.a., ponieważ nie zaistniały przesłanki określone w hipotezie tego przepisu, tj. w aktach sprawy (aktach podatkowych) znajdowało się prawidłowo opłacone pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem także postępowanie przed sądem administracyjnym. (por również NSA w postanowieniu z dnia 19 lipca 2005r., I FZ 286/05, także Z.R. Kmieciak, Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym, Przegląd Sądowy, 2007, Kwiecień, s.11 i nast.).
W opozycji do tego stanowiska jest pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik przez fakt złożenia pełnomocnictwa do akt administracyjnych nie staje się umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( uchwała SN z dnia 27 listopada 2003r. IIICZP, 74/03, Prokuratura i Prawo 2004, Nr 5 , poz. 40, postanowienie NSA z 3 lipca 2007r., sygn. akt 894/06, wyrok NSA z dnia 20 marca 2001r., V SA2663/00, niepubl.). Także bez znaczenia pozostaje kwestia zakresu umocowania pełnomocnictwa w pełnomocnictwie udzielonym w postępowaniu przez organami administracji publicznej, w szczególności co do tego, czy obejmuje ono reprezentowanie skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2006r. sygn. akt I FSK 334/05).
Na gruncie obowiązującej regulacji procesowej obowiązek przedłożenia odrębnego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy pierwszej czynności procesowej wynika wprost z przepisu art. 37 § 1 p.p.s.a. Obowiązek ten powtarza także przepis art. 46 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym pełnomocnik wnoszący pismo dołącza do niego pełnomocnictwo, jeśli przedtem go nie złożył.
W omawianym tutaj kontekście należy przede wszystkim podkreślić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nawiązuje się odrębny stosunek prawnoprocesowy, określany mianem stosunku spornoadministracyjnego . Charakteryzuje się on zmianą w stosunku do postępowania administracyjnego konfiguracji podmiotów w nim uczestniczących. Stronami stosunku spornoadministracyjnego jest organ, którego działanie lub brak działania jest przedmiotem skargi oraz skarżący. Odrębny jest także przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest sprawa sądowoadministracyjna, w ramach której sąd administracyjny nie przejmuje do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jedynie dokonuje kontroli załatwienia tej sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego kreowany jest nowy stosunek prawnoprocesowy, charakteryzujący się nową konfiguracją stron w odróżnieniu do stosunku prawnoprocesowego w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji w przedstawionym układzie procesowym wszelkie skutki procesowe związane z ustanowieniem pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym konsumują się wraz z zakończeniem tego stosunku.
W ścisłym związku z omawianym w tym miejscu zagadnieniem, pozostaje kwestia skuteczności ustanowienia pełnomocnika procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi w tych sytuacjach, w których organ korzysta bądź z uprawnień autokontrolnych (art. 54 § 3 p.p.s.a.) bądź też podejmuje rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu mediacji (art. 117 p.p.s.a.). W tym miejscu wyłania się problem związany ze wskazaniem podmiotu, któremu doręczyć należy decyzję. Nie jest przedmiotem kontrowersji sytuacja, gdy ten sam pełnomocnik występował także w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sytuacja, w której udział pełnomocnika procesowego ma miejsce dopiero na etapie postępowania przed sądem, rodzi szereg wątpliwości związanych przede wszystkim z kwestią doręczeń dokonywanych przez organ w sytuacjach wskazanych wyżej.
Problem ten nie był dotychczas przedmiotem wypowiedzi judykatury. W doktrynie natomiast wskazuje się, że rozstrzygnięcia organu podjęte na podstawie ustaleń podjętych w postępowaniu mediacyjnym, jak również w trybie samokontroli, są czynnościami strony postępowania sądowoadministracyjnego podjętymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym a nie czynnościami organu w postępowaniu administracyjnym. W istocie bowiem nie mamy do czynienia z odrębnymi stosunkami prawnoprocesowymi, ale z jednym o złożonej strukturze. W takiej sytuacji czynność organu, którego działanie stało się przedmiotem skargi powinna być skierowana do pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, także wówczas kiedy pełnomocnik został ustanowiony dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym .
Ponadto liczne wątpliwości wywołuje kwestia obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy sprawa była już wcześniej przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, który wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. W praktyce sądowoadministracyjnej przyjmuje się wówczas brak podstaw do zwolnienia pełnomocnika procesowego z obowiązku wykazania pełnomocnictwa przy pierwszej czynności dokonywanej przed sądem. Przyjmuje się, że fakt ponownego rozpoznania sprawy, nie zmienia oceny, iż mamy do czynienia z nowym, odrębnym stosunkiem spornoadministracyjnym, w stosunku do tego, który zawiązał się poprzednio. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje, iż pełnomocnik przedłożył wcześniej pełnomocnictwo, w sprawie prawomocnie już rozstrzygniętej.
Na zakończenie trzeba jeszcze zwrócić uwagę, na dopuszczalność działania pełnomocnika procesowego wykazanego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po wydaniu wyroku uchylającego decyzję do ponownego rozpoznania. Żadnych wątpliwości nie wywołuje sytuacja, w której pełnomocnik brał już udział w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu. Skutkiem wydania wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie jest obowiązek organu administracji publicznej ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w ramach dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji pełnomocnictwo wykazane w postępowaniu administracyjnym rozciąga się również na postępowanie prowadzone po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Inna sytuacja występuje w przypadku gdy pełnomocnictwo zostało wykazane dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wówczas należy uznać, że takie pełnomocnictwo procesowe nie obejmuje swoim zakresem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.
7. Podsumowanie
Przywołane orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny dają podstawę do wyrażenia poglądu, że zagadnienie ustalenia skutków pełnomocnictwa procesowego wywołuje wciąż zbyt dużo kontrowersji i wątpliwości. Wydaje się, że w nie tak dalekiej perspektywie trudnym będzie do zaakceptowania dominujący obecnie pogląd redukujący zakres pełnomocnictwa do ram ściśle określonego postępowania. Nie roszcząc sobie prawa do oceny prawidłowości powyższej praktyki uważam, że celowym staje się podjęcie dyskusji nad szczególnego rodzaju instytucją - pełnomocnictwa procesowego, którego zakres oparty byłby nie na kryterium sprawy administracyjnej lecz na kryterium stosunku materialnoprawnego. Jest to szczególnie zasadne w dobie postępującej informatyzacji, od której nie jest wolna zarówno procedura administracyjna jak i sądowoadministracyjna. Dlatego też, usuwając przeszkody natury technicznej związane z prowadzeniem akt w formie papierowej, już wkrótce nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby przy wykorzystaniu elektronicznych akt i zaawansowanych systemów obiegu dokumentów, zaakceptować skutki wykazania pełnomocnictwa procesowego, w przedstawionym w niniejszym opracowaniu znaczeniu: horyzontalnym i wertykalnym.
administracja
