27 grudnia 2009 r. Imieniny: Fabioli, Jana, Żanety
redakcja
partnerzy
subskrypcja
współpraca
forum
opinie prawneakty prawnedecyzje administracyjne
umowy w samorządzieorzecznictwo dla samorząduprocedury administracyjne

< powrót

Technologia jako narzedzie modyfikacji instytucji procesowych. Przyczynek do dyskusji nad nowym modelem procedury prawnej w administracji.

W klasycznym ujęciu postępowanie administracyjne jest postrzegane jako zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący cztery etapy: pierwszy polegający na ustaleniu jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, drugi mający na celu uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w język stosowanej normy, trzeci polegający na subsumcji faktu, uznanego za udowodniony pod stosowana normę prawną oraz ostatni rozumiany jako wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy(1).

Normy administracyjnego prawa materialnego w znakomitej większości przypadków wymagają konkretyzacji i indywidualizacji przez wydanie zewnętrznego rozstrzygnięcia administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna. Dlatego też trafnie wskazywał J. Jendrośka, iż w odróżnieniu choćby od prawa cywilnego prawo administracyjne żyje procedurą. W takim układzie procedura administracyjna uznawana jest jako ,,klucz do wolności” stanowiąc jeden z istotnych elementów demokratycznego państwa prawa(2). Równocześnie za sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawa jest stan, w którym najlepsze nawet rozwiązania prawa administracyjnego materialnego nie mogą zostać wykorzystane przez obywatela dla ochrony swoich interesów z powodu braku adekwatnych możliwości proceduralnych.

W powyższym zakresie należy zasygnalizować, iż rozwój nowych technologii, w szczególności informatycznych, wywiera niewątpliwie przemożny wpływ na każdy aspekt życia człowieka zarówno w wymiarze osobistym jak i społecznym, czy zawodowym. Bez wątpienia oddziaływanie nowych technologii na stosunki społeczne wywiera także wpływ na prawo, w tym na administracyjne prawo procesowe.

Obecnie postępowanie administracyjne w kształcie jaki przydają mu obowiązujące przepisy prawa jest odzwierciedleniem opartego na obiegu dokumentacji papierowej tradycyjnego pojmowania działań administracji publicznej. Równocześnie poszczególne rozwiązania prawne stanowią konsekwencję dotychczas istniejących ograniczonych możliwości komunikacyjnych, które w rzeczywistości odbierane są przez obywatela nie jako niezbędne, ale jako nieracjonalne i stanowiące przejaw biurokratyzacji życia. Płaszczyzny procesowe, na których wskazane niewydolności możemy odczuć bezpośrednio dotyczą przede wszystkim kontaktów obywatela z urzędem, w tym kwestii rejestracji sprawy administracyjnej we właściwym organie administracji publicznej oraz problematyki zadośćuczynienia wymogom formalnym pism, a także problematyki wykorzystania w obrocie prawnym uzyskanych orzeczeń, ich aktualizacji oraz kontroli wykonania.

Analiza powyższych zagadnień wymaga wskazania funkcjonujących obecnie rozwiązań technologicznych, których rozwój oraz wykorzystanie pozwoli na społecznie oczekiwaną modyfikację postępowania administracyjnego. W tym kontekście z pewnością kapitalne znaczenie dla omawianej procedury ma rozwój przewodowych oraz bezprzewodowych technologii komunikacyjnych, w tym przede wszystkim technologii teleinformatycznych. Ich doniosłość w zakresie reformy procedury administracyjnej polega na wyposażeniu organu administracji publicznej w nowe sposoby transferu danych. Pozwala na stworzenie nowych rozwiązań obiegu dokumentacji, jej pozyskiwania, uzupełniania, archiwizowania oraz doręczania. Jej dostępność i wszechobecność z wykorzystaniem odpowiednich terminali nadawczo-odbiorczych (np. zmodyfikowanych odpowiednio telefonów komórkowych) pozwala na kontakt obywatela z organem - i na odwrót - z każdego co do zasady miejsca na globie niezależnie od problemów właściwych dla komunikacji tradycyjnej. Już dziś telefon komórkowy, poza przypisaną mu klasyczną funkcją, jest książką adresową, nośnikiem danych multimedialnych, czy elektronicznym portfelem, który umożliwia zapłatę za zakupy elektronicznie zdeponowanymi w pamięci telefonu pieniędzmi. Nie ma przeszkód, aby przyjąć, iż w krótkim czasie stanie się równoprawnym z usługami pocztowymi narzędziem doniosłej procesowo (nie wyjątkowym, lecz regularnym) komunikacji w relacji obywatel - organ. Oczywiście w ramach powyżej opisanego procesu nie należy zapominać o wykorzystaniu komputerów, tym niemniej trzeba podkreślić, iż w chwili obecnej przyszłość należy do miniaturowych urządzeń komunikacji mobilnej oraz w szerszym zakresie do urządzeń pozwalających na sporządzanie, transfer oraz odbiór dokumentacji „niepapierowej” z doniosłym procesowo skutkiem.

Siłą nowych technologii jest moc przełamywania barier i uwalniania człowieka z niedostatków teraźniejszości. W wymiarze prawnym ta siła umożliwia wprowadzanie do obrotu prawnego nowych instytucji oraz modyfikowanie rozwiązań już funkcjonujących. W wymiarze procesowym, który jest zasadniczym przedmiotem niniejszych rozważań, technologia umożliwia kształtowanie rozwiązań proobywatelskich z równoczesnym zagwarantowaniem realizacji przez organy administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Pierwsza ze sfer prawa o postępowaniu administracyjnym, która pozwala na efektywne wykorzystanie nowych technologii w celu usprawnienia i unowocześnienia tego postępowania dotyczy idei zintegrowanego portalu internetowego. Taki zintegrowany portal internetowy wśród wielu funkcji, które mógłby pełnić byłby „centralnym biurem podawczym”.

Istotą centralnego biura podawczego byłoby stworzenie bazy ustawowo dopuszczonych formularzy, podań, których zawartość odpowiadałaby uregulowanym odpowiednimi przepisami prawa procesowego i materialnego wymogom stawianym podaniu w zależności od przedmiotu postępowania, np. w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa formularz zawierałby m.in. pozycje odpowiadające treści art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Formularz zgłoszeniowy wymagałby stałego połączenia z jednostką centralną pozwalającą na dynamiczną korektę wskazanych w podaniu informacji (np. w zakresie istnienia określonej księgi wieczystej, oznaczonej nieruchomości, danych osobowych właściciela oznaczonego w podaniu). Błąd w tym zakresie podlegałby sygnalizacji osobie wypełniającej formularz i umożliwiałby korektę podania. Oczywiście osoba wprowadzająca dane uzyskiwałaby elektroniczny identyfikator sprawy, po którego wprowadzeniu mogłaby dokonywać odpowiednich uzupełnień przedłożonej dokumentacji oraz dowiadywać się na skorelowanym ze sprawą koncie elektronicznym o etapie załatwienia sprawy. To ostatnie rozwiązanie techniczne pozwala na rozważenie możliwości przeniesienia ciężaru czuwania nad czynnym udziałem strony w postępowaniu na obywatela. Konsekwencją bowiem niczym nieograniczonego elektronicznego dostępu do akt sprawy i informacji o jego etapie połączonym z obowiązkiem organu do aktualizowania stanu sprawy jest zwolnienie organu z tradycyjnych form zapewnienia stronie udziału w sprawie. Równocześnie powyższej konstrukcji towarzyszyłoby poinformowanie strony w sposób przez nią wskazany o dokonanej aktualizacji (przy ograniczeniu wyboru strony do teleinformatycznych form komunikacji).

W zakresie zasygnalizowanej wcześniej problematyki wnoszenia podania należy wspomnieć, iż w chwili obecnej art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) w sposób ogólny stwierdza, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Równocześnie zgodnie z art. 64 § 1 i 2 KPA w przypadku, gdy podanie poza brakiem możliwości ustalenia adresu osoby wnoszącej, nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zasadniczo zakres powyższych czynności, których wezwanie może dotyczyć, zwalnia stronę z podejmowania działań mających na celu zadośćuczynienie wymogom prawa wyłącznie w sytuacjach, gdy taka czynność może być podjęta w zakresie zadań służbowych organu administracji publicznej (np. uzyskanie odpowiedniego zaświadczenia sporządzanego na podstawie rejestrów prowadzonych przez dany organ). Inne czynności co do zasady obciążają stronę postępowania.

W tym stanie rzeczy należy zadać pytanie o racjonalność powyższego rozwiązania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w ramach czynności dokonywanych przez stronę, a dotyczących chociażby przedkładania organowi określonych zaświadczeń, odpisów aktów stanu cywilnego, zezwoleń lub innych decyzji potwierdzających wymagane uprawnienie, można podzielić na informację o charakterze publicznym oraz informację o charakterze prywatnym. Wskazany podział nie dotyczy zakresu dostępności danej informacji, lecz cech podmiotów, na których ciąży obowiązek utrwalania tych informacji oraz gospodarowania nimi. Informacją publiczną będzie zatem każda informacja, której niejako dysponentem i administratorem jest szeroko rozumiany organ administracji publicznej (akta stanu cywilnego, decyzje, postanowienia itp.). Informacja prywatna natomiast to ten zespół danych, które podlegają zasadniczo wyłącznej władzy podmiotów prywatnych (umowy cywilnoprawne itp.), choć i te co najmniej w części stanowić będą informację publiczną (np. w zakresie faktu obciążenia podatkiem od określonych czynności cywilnoprawnych).

Co istotne do tej pory przewaga tradycyjnych form komunikacji (poczta, telefon) powodowała, iż idea prostoty i szybkości postępowania - z równoczesnym umożliwieniem organom administracji publicznej w zakresie ogółu zadań sprawnego ich działania - usprawiedliwiała nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów - „nośników informacji”, na strony postępowania również w zakresie informacji publicznej. Rozwój technologii jednakże pozwala zerwać z tą praktyką. Oczywiście dla pełnego zrealizowania tej idei niezbędne będzie uzupełnienie niedoborów teleinformatycznych organów administracji publicznej i stworzenie odpowiedniej infrastruktury o tym charakterze. Przechodząc do szczegółów należy uznać, iż rozwój technologii pozwala na stworzenie centralnych baz informacji publicznej zawierających dane odnośnie wszelkich przejawów działania administracji publicznej (szerzej władzy publicznej) oraz obywateli, które mogą mieć znaczenie dla postępowania administracyjnego, a także innych postępowań prawem uregulowanych. Wskazane dane poprzez obowiązek organów do odpowiedniego gromadzenia informacji publicznej (np. sądy maja obowiązek przesyłania do Krajowego Rejestru Karnego informacji o skazaniach) prowadziłyby do zgromadzenia w jednym miejscu wszelkich niezbędnych wiadomości. Alternatywnie każdy organ administracji publicznej, albo organy administracji publicznej o określonej lokalnie właściwości miejscowej (np. powiat, województwo) zobowiązane byłyby do tworzenia takich właśnie lokalnych baz informacji publicznej. Równocześnie dostęp do tych baz miałyby prawem przepisane podmioty korzystające z przystosowanego do tego urządzenia (np. komputer z odpowiednim łączem pozwalającym na przesyłanie zapytań i bezpośrednie otrzymywanie odpowiedzi w określonej formie) i wyposażone w niezbędne kody dostępu. Podmiotami takimi byłyby w pierwszej kolejności organu władzy publicznej, a w dalszej wszystkie podmioty, których dostęp ustawodawca uznałby za zasadny ze względu na jego zadania lub szerzej sytuację prawną.

Uwzględniając powyższe z łatwością można wyobrazić sobie sytuację, w której obywatel składając wniosek o wszczęcie określonego postępowania równocześnie składa oświadczenie na odpowiednio do tego przygotowanym formularzu w przedmiocie zgody na pobranie z bazy informacji publicznej wymaganych danych. Oszczędność czasu, środków finansowych i siły ludzkiej jest niepodważalna. Dzięki bowiem takiemu rozwiązaniu osoba zobowiązana do uzyskania z drugiego końca kraju wymaganego dokumentu chociażby odpisu aktu stanu cywilnego wymagającego wypełnienia określonego przepisami prawa druku, zostaje zwolniona z tego obowiązku, a organ za nią - korzystając z dostępu do bazy - „ściąga przedmiotową informację”. Inną sytuacją może być sytuacja przedsiębiorcy, który jest zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia o niezaleganiu z podatkami lub składkami z tytułu ubezpieczeń społecznych. Dostęp do bazy informacji publicznej zwolni go (gdy wyrazi zgodę na pobranie danych) z potrzeby uzyskiwania wymaganych dokumentów. Organ władzy publicznej uczyni to za niego, a określając tę sytuację precyzyjniej nie za niego, ale w ramach nałożonych na organ obowiązków służbowych. Nie ulega wątpliwości, iż takie rozwiązanie stanowiłoby zasadniczy przyczynek do rozwoju idei społeczeństwa informacyjnego. W tym zakresie w perspektywie czasu można wyobrazić sobie sytuację, w której odpowiednie wprowadzenie podania do systemu komputerowego spowoduje automatyczne wystąpienie przez ten system o wszystkie wymagane dane i skompletuje je w niezbędnym zakresie. Wskazane działanie nie będzie samo w sobie działaniem orzeczniczym, a zautomatyzowanym w uzasadnionym charakterem dowodów postępowaniem wyjaśniającym umożliwiającym następnie organowi administracji publicznej dokonanie ich oceny i rozstrzygnięciem sprawy.

Co ciekawe, idea centralnej informacji publicznej mogłaby być z łatwością przetransponowana na płaszczyznę stosunków prywatnych. W tym zakresie można sobie wyobrazić rejestr umów cywilnoprawnych w przedmiocie w jakim przepisy prawa materialnego czynią takie umowy ważnymi w ujęciu procesowym. Taki rejestr zawierałby dane niezbędne dla wykazania odpowiedniego stanu faktycznego i prawnego (np. strony czynności, jej przedmiot, okres, na który zawarto umowę itp.). Podanie kodu umowy przez stronę postępowania umożliwiałoby uzyskanie odpowiedniej informacji z rejestru.

W chwili obecnej należy stwierdzić, iż powyższa koncepcja wymaga przede wszystkim zaangażowania środków pozwalających na stworzenie odpowiedniej teleinformatycznej infrastruktury komunikacyjnej. W parze z tymi działaniami powinny iść prace legislacyjne regulujące dostęp, sposób oraz procedurę pobierania danych z baz informacji publicznej.

Niewątpliwie zmiany technologiczne pozwalają na unowocześnienie postępowania administracyjnego w szerszym zakresie. Istotnym elementem przewidywanych modyfikacji jest wspominane już wyżej odrzucenie papierowych form utrwalania czynności organów administracji publicznej. Co istotne rezygnacja z tradycyjnych dokumentów będzie miała znaczenie nie tylko w sferze wnoszenia i uzupełnienia podania o wszczęcie postępowania administracyjnego czy też w możliwości bezpośredniej komunikacji związanej z przygotowywaniem i wzywaniem określonych podmiotów do uczestnictwa w poszczególnych czynnościach procesowych, ale również w sferze orzeczniczej organów administracji publicznej, a w szerszym zakresie w formach legitymowania się przyznanymi uprawnieniami lub nałożonymi obowiązkami.

W sferze orzeczniczej należy wspomnieć, iż w chwili obecnej podstawową formą działania organów administracji publicznej w zakresie konkretyzacji i indywidualizacji norm prawa materialnego jest decyzja administracyjna. Jej treść co do zasady wyznacza art. 107 §3 KPA. Sposób wprowadzania decyzji w życie determinują natomiast przepisy o doręczeniach. Wskazane przepisy nadal odwołują się w zasadniczym zakresie do tradycyjnych form komunikacji. Powyższe jest konsekwencją przyjętego rozwiązania procesowego, zgodnie z którym decyzja administracyjna co do zasady ma formę pisemną, a jej treść podlega odzwierciedleniu na papierze. Odrzucenie wskazanej formy decyzji administracyjnej jest drogą do wprowadzenia nowoczesnych form kształtowania i wykorzystywania decyzji w obrocie prawnym.

Pierwszym niezbędnym założeniem jest stwierdzenie, iż funkcjonujące obecnie technologie pozwalają na wydanie decyzji nie tylko w formie elektronicznej (np. z wykorzystaniem edytorów tekstowych), ale również w formie odpowiednio zakodowanej i możliwej do przesyłania drogą bezprzewodową (koncepcja digitalizacji formy decyzji administracyjnej). Odbiornikiem takiej decyzji, w związku z dynamicznym rozwojem telekomunikacji może być odpowiednio wyposażony telefon. Zatem strona postępowania z chwilą rozstrzygnięcia jej sprawy otrzymywałaby na swój telefon rozstrzygnięcie. Oczywiście w związku z możliwością zaskarżenia takiej decyzji musiałaby ona zawierać odpowiednie uzasadnienie wraz z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia. Generalnie taka decyzja w pełni odpowiadałaby wymogom art. 107 §3 KPA Równocześnie organ administracji publicznej w związku z wykorzystaniem nowoczesnej formy decyzji mógłby ja doręczać bez zbędnej zwłoki zasadniczo do każdego miejsca na ziemi. W tym jednakże zakresie niezbędne jest drugie założenie - każdy obywatel musiałby posiadać odpowiedni odbiornik rozstrzygnięć. Taki odbiornik mógłby być swoistym magazynem informacji determinujących kształt sytuacji prawnej danego podmiotu. Co istotne wykorzystanie przedmiotowego odbiornika nie mogłoby się realizować wyłącznie w sferze doręczeń indywidualnych aktów prawnych, ale także w sferze wykorzystywania istoty rozstrzygnięć tych aktów. Taki odbiornik zatem, jako magazyn informacji o posiadanych przez podmiot uprawnieniach i ciążących na nim obowiązkach mógłby, poprzez przyłożenie narzędzia do odpowiedniego terminalu odbiorczego nastawionego na odbiór oznaczonej informacji, legitymować się z określonego uprawnienia. Przykładem takiej sytuacji byłaby kontrola drogowa, gdzie zamiast papierowego prawa jazdy kierowca okazywałby przypisany mu odbiornik, a policjant poprzez przyłożenie go do swego urządzenia kontrolnego odczytywałby odpowiednie dane na temat kierowcy - odnośnie uprawnienia dekorowania pojazdami, punktów karnych, karalności itp. Inną sytuacją byłby wcześniej opisany przypadek składania podania poprzez centralne biuro podawcze. W takiej sytuacji strona wnosząc podanie poprzez przyłożenie odbiornika -magazynu do odpowiedniego terminalu odczytującego przekazywałaby do formularza podania przefiltrowane dane związane z wnoszonym żądaniem (np. w zakresie posiadanych uprawnień stanowiących przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę domu).

Odrzucenie tradycyjnej formy sporządzania rozstrzygnięć, nie tylko w sferze postępowania administracyjnego, umożliwia wprowadzenie niespotykanej dotychczas elastyczności w wykorzystaniu informacji prawnej dotyczącej danego podmiotu i na korzyść danego podmiotu. Szerokie możliwości w tym zakresie pozwalają twierdzić, iż powyższe działanie zmierzające do zgoła odmiennego przekazywania i magazynowania treści rozstrzygnięć. W tej kwestii bez ryzyka można zaprezentować ideę zunifikowanych form dokumentacji określonych uprawnień. W jej zakresie można sobie wyobrazić świat, w którym każdy człowiek posługując się przypisanym mu terminalem-odbiornikiem legitymuje się nim w każdym zakątku świata, a odpowiedni profil systemu i kodowania informacji umożliwi jego odczytanie w pożądanym w określonym miejscu języku bez konieczności przedkładania odrębnych i odpowiednio przetłumaczonych lub sporządzonych dokumentów.

Jak wskazano wcześniej obowiązujący model postępowania administracyjnego jest w swoim kształcie odzwierciedleniem opartego na obiegu dokumentacji papierowej tradycyjnego pojmowania działań administracji publicznej. W wielu rozwiązaniach procesowych dostrzegalne są konsekwencje powyższego wpływu. Przy czym problem ten widzieć można szerszym kontekście poziomu cywilizacyjnego społeczeństwa i jego wpływu na rozwiązania prawne przyjęte w procedurze administracyjnej. Doskonałych przykładów dostarczyć może rozporządzenie prezydenta z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z dnia 24 marca 1928 r.). W szczególności w art. 16 ust 2 znalazła się regulacja, zgodnie z którą za osobę nieumiejącą się podpisać podanie podpisuje inna osoba przez niego uproszona swoim nazwiskiem czytelnie, wskazując swoje miejsce zamieszkania i zaznaczając przed podpisem, że podpis ten uskutecznia zamiast interesowanego na jego prośbę. Jest rzeczą oczywistą, iż umieszczenie tego przepisu było efektem nadal dużego wówczas analfabetyzmu. Podobna regulacja nie znalazła się już w KPA. Innym przykładem ilustrującym analizowany problem jest jego ostatnia nowelizacja. Ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) zmieniono treść szeregu przepisów KPA dotyczący doręczeń, terminów, podań, umożliwiając tym samym komunikację formie elektronicznej.

Podane przykłady przedstawiają oczywisty wpływ rozwoju cywilizacyjnego na przyjęte w danej procedurze rozwiązania prawne. Istnienie tego rodzaju oddziaływania nie budzi żadnych wątpliwości i jest stosunkowo łatwo dostrzegalne. Równocześnie obserwując dotychczas obowiązujący model procedury prawnej w administracji zauważyć należy, iż jest on dostosowany do istniejącego w danym momencie rozwoju historycznego sposobu postrzegania i rozumienia roli oraz zadań administracji przez doktrynę prawa, poziomu kadr oraz posiadanych rozwiązań technicznych. W szczególności rozwiązania techniczne w dużym stopniu determinowały przyjęte standardy i sposoby ochrony wartości, które z punktu widzenia ustawodawcy zasługiwały na taką ochronę. Konsekwencje unaocznienia sobie tego oczywistego zgoła zjawiska są doniosłe i prowadzą do daleko idących wniosków.

Odnosząc powyższe założenia do obowiązującej procedury prawnej w administracji wskazać można szereg instytucji, które należąc do świata administracji papierowej, spełniały jej potrzeby niemniej obecnie stają się bezużyteczne w nowym modelu procedury prawnej w administracji opartym na nowoczesnych technologiach informatycznych. Równocześnie poszczególne rozwiązania prawne stanowią konsekwencję dotychczas istniejących możliwości technicznych jednakże w konfrontacji ze zdobyczami techniki coraz częściej odbierane są przez obywatela nie jako niezbędne ale jako nieracjonalne i stanowiące przejaw biurokratyzacji życia.

Uprawiając swoiste ,,administrative science fiction” wskazać można w przepisach KPA szereg instytucji, które w niedalekiej przyszłości stracić mogą znaczenie czy też nawet po prostu będą zbędne. Realizacja zintegrowanego dla całej administracji publicznej portalu internetowego powoduje, iż z punktu widzenia obywatela bez znaczenia przedstawiał się będzie problem wyboru organu właściwego rzeczowo, miejscowo oraz instancyjnie dla załatwienia jego sprawy. Podanie wnoszone byłoby do centralnego biura podawczego a tym samym obywatel zwolniony byłby z obowiązku zachowania staranności związanej z wyborem organu właściwego do załatwienia sprawy. To system bowiem dokonywałaby stosownego rozdzielenia wnoszonych tą drogą podań, na podstawie informacji znajdujących się w formularzu. W przypadku podania dotyczącego zgody na usunięcie drzewa byłaby to informacja dotycząca miejsca położenia drzewa poprzez wskazanie numeru działki, obrębu, miejscowości. Zatem dane wprowadzone przez obywatela podlegałyby analizie w oparciu o odpowiedni algorytm, co w konsekwencji skutkowałoby oznaczeniem organu właściwego do załatwienia takiej sprawy i przesłaniem mu danych uzyskanych w toku rejestracji sprawy. Innymi słowy regulacja dotycząca właściwości organu uzyskuje inny wymiar i zostaje niejako przesunięta z poziomu normatywnego uregulowanego w Kodeksie na płaszczyznę ustaw o charakterze szczególnym regulujących instytucje centralnego biura podawczego. Inaczej rzecz ujmując kodeksowa regulacja właściwości organu straci swoje dotychczasowe uzasadnienie. W kontekście powyższego obywatelowi pozowanie jedynie dochowanie obowiązku złożenia podania w centralnym biurze podawczym.

Z omawianą powyżej problematyką dotyczącą właściwości organu wiąże się ściśle potrzeba rozważenia istnienia tak rozbudowanego systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Analiza podstaw zarówno stwierdzenia nieważności art. 156 KPA jak i wznowienia postępowania administracyjnego art. 145 KPA prowadzi do postawienia pytania, co do zasadność istnienia niektórych z nich w modelu postępowania administracyjnego opartym na technologiach informacyjnych. Wśród wyczerpująco wyliczonych w art. 156 KPA podstaw stwierdzenia nieważności znajdują się takie, które jeśli można tak określić należą jeszcze do administracji opartej na papierowym obiegu dokumentacji. Nawiązując do przedstawionego wyżej zintegrowanego dla całej administracji publicznej portalu internetowego, oraz centralnego biura podawczego trudno sobie wyobrazić możliwość zastosowania sankcji nieważności decyzji z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości. Podobnych konsekwencji nie można byłoby wykluczyć w przypadku wadliwości związanej z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej oraz dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Efektem zastosowania informatyzacji administracji opartej m.in. na elektronicznym obiegu dokumentów, bazach danych, wspólnym portalu internetowym administracji, elektronicznych formularzach jest dostępność do informacji, która należycie przetworzona i zinterpretowana w sposób rzeczywisty może gwarantować eliminację wystąpienia powyższych wad w procesie administracyjnym. Także w przypadku wadliwości skutkującej sankcją wzruszalności będącej podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego wskazać można sytuacje, które czynią wątpliwym potrzebę obecnie obwiązującego katalogu podstaw uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W szczególności w powyższym zakresie należy wymienić przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej wydanej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W tym przedmiocie bowiem system nie pozwoli na wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania stanowiska innego organu.

Podsumowując tę część rozważań należy zasygnalizować, iż regulacja nadzwyczajnych trybów postępowania służąca wydaniu decyzji prawidłowej, czyli takiej, która jest zgodna z normami prawa administracyjnego i została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego, stanie się przynajmniej częściowo bezużyteczna w nowym modelu procedury prawnej w administracji opartej na nowoczesnych technologiach informatycznych.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż problematyka wpływu technologii na przejawy działań administracji ma znaczenie szersze. Postępowanie administracyjne bowiem to nie tylko zorganizowany proces stosowania prawa, kończący się na wiążącym ustaleniu konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. To także zorganizowany proces sprawowania kontroli nad prawidłowością wykonywania praw i obowiązków skonkretyzowanych w decyzji administracyjnej.

W tym miejscu należy postawić sobie pytanie, czy obecnie obowiązujący model postępowania administracyjnego w aspekcie zapewnienia prawidłowości wykonywania praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej spełnia współczesne wymogi w szczególności jeśli chodzi o zapewnienie realizacji interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dokonując oceny instytucji kodeksowych służących kontroli prawidłowości wykonywania decyzji wskazać należy, iż przyjęte rozwiązania prawne pozwalają na dokonywanie kontroli tylko w ujęciu ex post, są to bowiem instytucje pozwalające na jedynie odsuniętą w czasie reakcję na niezgodne z przepisami wykonywanie praw i obowiązków. Problem ten jest istotny w szczególności wszędzie tam, gdzie skonkretyzowane w decyzji prawa posiadają wymiar materialny. Współcześnie zauważyć można, iż administracja szuka rozwiązań prawnych, które pozwolą uniknąć niedogodności i ograniczeń wynikających z przyjętego modelu postępowania administracyjnego. Administracja poszukuje rozwiązań, które pozwolą jej w sposób możliwie jak najpełniejszy kontrolować prawidłowość realizacji decyzji. Chodzi w tym miejscu nie tylko o rozwiązania o charakterze represyjnym wdrażane w sytuacji, kiedy strona nie realizuje prawidłowo decyzji ale szczególnie o te rozwiązania, które przede wszystkim działając w sposób niejako prewencyjny służą prawidłowości wykonywania decyzji. Należy zauważyć, iż prezentowane w praktyce rozwiązania proceduralne służące kontroli prawidłowość realizacji decyzji idą coraz częściej w kierunku nakładania na stronę szeregu dodatkowych obowiązków, które nierzadko prowadzą do ograniczenia możliwości wykorzystania przez jednostkę z rozwiązań materialnoprawnych. W takich kategoriach należy ocenić wiele współczesnych rozwiązań materialnoprawnych, które zostały w istotny sposób ograniczone ze względów proceduralnych w możliwości ich wykorzystania. Dla przykładu wskazać można regulację stypendiów szkolnych przyznawanych dla uczniów na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572). Intencją ustawodawcy jest aby środki finansowe przyznawane tą drogą przeznaczone były na zakup m.in. podręczników, obuwia sportowego oraz innych pomocy potrzebnych uczniom. W praktyce osoba korzystająca z tej formy pomocy musi po przyznaniu stypendium zakupić z własnych środków potrzebne rzeczy, następnie przedstawić odpowiednie rachunki i dopiero po ich sprawdzeniu zostaną zwrócone koszty, po odpowiednim czasie potrzebnym na dokonanie kontroli i weryfikacji wydatkowanych środków. W świetle dostępnych obecnie narzędzi kontrolnych zaprezentowany sposób kontrolowania prawidłowości realizacji decyzji jest z punktu widzenia racjonalności wydatkowania środków publicznych i zapobiegania mogącym się pojawiać nieprawidłowościom uzasadniony. Jednakże z punktu widzenia zapewnienia możliwości realizacji prawa materialnego wskazać należy, iż przyjęte proceduralne rozwiązanie w sposób istotny ograniczają możliwość korzystania z przyznanego uprawnienia. Nie trudno sobie wyobrazić, iż w wielu przypadkach zabraknąć może po prostu środków, które należy w tym systemie rozliczeń wcześniej wyłożyć. Zostaje w tym momencie przekroczona niewidzialna granica, w której prawo procesowe nie służy tylko i wyłącznie realizacji prawa materialnego poprzez stworzenie szeregu gwarancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego ale prawo procesowe wpływa na możliwość korzystania z rozwiązań materialnoprawnych. Przyjęta procedura przyznawania stypendium nie pozostaje już bowiem w neutralnym położeniu do norm materialnoprawnych, służąc tylko i wyłącznie ich konkretyzacji ale staje się narzędziem, które kształtuje w sposób rzeczywisty wymiar stosowania prawa materialnego. W takim przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalną z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa proceduralizacją prawa materialnego prowadzącą do tego, iż procedura ta nie jest już ,,kluczem do wolności”, a wręcz odwrotnie pozbawia czy też w znacznym stopniu ogranicza obywatela w możliwości korzystania z praw wynikających z norm prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, iż taka regulacja nie może być zaakceptowana, choć jak wskazano wyżej z punktu widzenia zapewnienia należytej kontroli na sposobem wydatkowania środków publicznych jest racjonalna. Rozwój nowych technologii dostarcza współcześnie administracji szereg możliwości, które przy umiejętnym ich zastosowaniu pozwolą wyeliminować przedstawione wyżej ograniczenia i nieprawidłowości. W zaprezentowanym w niniejszym opracowaniu modelu nowoczesnego postępowania administracyjnego, kluczowe znaczenie nabiera możliwość wspomnianej wcześniej digitalizacji formy decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w tej formie pozwala wykorzystać szereg nowych nieistniejących dotychczas możliwości, bowiem administracja może niejako w czasie rzeczywistym kontrolować sposób realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji. Bazując na przykładzie przyznawania stypendiów szkolnych strona, która otrzymała takie stypendium w formie zdigitalizowanej decyzji przesłanej na swój telefon komórkowy lub inne urządzenie odbiorcze wraz z określoną ilością impulsów odpowiadających kwocie przyznanego stypendium będzie mogła korzystać ze środków finansowych przyznanych w tej formie udając się do odpowiedniego podmiotu oferującego artykuły szkolne i tam zapłacić za zakupione rzeczy środkami finansowymi zgromadzonymi na komórce wraz z decyzją je przyznającą. Nie trudno sobie wyobrazić łatwość z jaką organ przyznający takie stypendium może sprawować kontrolę nad sposobem wydatkowania przyznanych w tej formie środków. Osoba uprawniona, której przyznano stypendium szkolne nie może bowiem wydatkować środków na inne cele niż te na które je przyznano. Realizacja uprawnienia przyznanego w ten sposób możliwa jest tylko w przypadku zakupu ściśle określonych produktów i nie jest możliwe inne wydatkowanie środków finansowych zgromadzonych w zdigitalizowanej decyzji. Zatem osoba, której przyznano stypendium szkolne może je wykorzystać tylko wówczas gdy wybierze ściśle określone produkty oferowane przez ściśle określone podmioty. Tylko zatem po dokonaniu pozytywnej autoryzacji przeprowadzanej transakcji środki finansowe przyznane taką decyzją zostaną uruchomione i przelane na rachunek sprzedawcy. Zauważyć należy, iż digitalizacja decyzji a w szczególności możliwość powiązania z taką decyzją środków finansowych w postaci odpowiedniej ilości impulsów dostarcza nowe możliwości, które pozwalają na niespotykaną dotychczas skalę posługiwać się prawem dla osiągnięcia założonego celu. Doskonałym przykładem może być regulacja dotycząca jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka tzw. becikowego przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992). Pozostawiając na marginesie powody dla których ustawodawca nie zdecydował się wprowadzić podobnego rozwiązania jak w przypadku stypendiów szkolnych polegającego na wypłacie tego świadczenia na podstawie przedstawionych rachunków zwrócić należy uwagę, iż przyjęcie takiego rozwiązania w praktyce nie gwarantuje, iż środki finansowe wypłacone w ten sposób zostaną zgodnie z celem regulacji spożytkowane. Przykład ten w doskonały sposób pokazuje korzyści, jakie może przynieść digitalizacja decyzji w szczególności wszędzie tam gdzie mamy do czynienia z różnego rodzaju formami pomocy udzielanej obywatelom (administracja świadcząca). W ten sposób możliwym staje się precyzyjne stosowanie prawa, polegające na udzieleniu pomocy ściśle określonej kategorii osób przy czym forma tej pomocy jest dopasowana do konkretnych potrzeb. Zarazem uzyskuje się całkowitą kontrolę nad sposobem korzystania z tej pomocy. Państwo będzie bowiem mogło bez mała z chirurgiczną precyzją udzielać zróżnicowanych form pomocy w zależności od potrzeb osoby o nią się ubiegającej bez ryzyka, iż pomoc ta zostanie w sposób niewłaściwy wykorzystana.

Wprowadzenie powyższej możliwości do KPA w sposób istotny uzupełni regulację prawną przewidującą możliwość wzruszenia decyzji, gdy strona nie realizuje jej prawidłowo. Chodzi tu w szczególności o instytucję stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji oraz instytucję uchylenia decyzji, gdy strona nie wykonała określonej w decyzji czynności w oznaczonym terminie.

Jak wyżej wskazywano instytucje te obecnie nie spełniają podstawowych wymogów stawianych współczesnej administracji. Poprzez fakt, iż w wyniku ich zastosowania możliwym jest osiągniecie wyłącznie skutku represyjnego w postaci ograniczenia lub cofnięcia przyznanych uprawnień nie zachęcają one do wprowadzenia społecznie oczekiwanych rozwiązań materialnoprawych. Sytuację taką należy uznać za wielce niepożądaną w demokratycznym państwie prawa, gdzie tylko względy racjonalnie prowadzonej polityki ekonomicznej decydować powinny o formie i skali pomocy udzielanej przez państwo. Obecny model postępowania administracyjnego w szczególności w aspekcie załatwiania spraw administracyjnych należących do szeroko rozumianego prawa pomocy społecznej coraz częściej nie służy realizacji tego prawa. Tym samym państwo nie jest w stanie wywiązać się z swoich konstytucyjnych obowiązków a sama procedura administracyjne staje się przeszkodą w ich realizacji.

Reasumując należy stwierdzić, iż nowe technologie nie są obecnie tylko narzędziem do usprawnienia określonych procedur. Technologia jest czynnikiem kreującym nowe rozwiązania. Prawo w tym zakresie, aby nadążać z potrzebami społecznymi, dla których wszakże jest tworzone, musi powadzić do stworzenia regulacji wyprzedzających teraźniejszość. Oczywiście należy równolegle pamiętać, iż rozwiązania procesowe tylko wtedy mają rację bytu, gdy prowadzą do efektywnej realizacji norm prawa materialnego. Na tej płaszczyźnie technologia i przewidywane kierunki jej rozwoju umożliwia odpowiednie przygotowanie rozwiązań infrastrukturalnych. Prawo zaś musi pozwalać na wykorzystanie tych zdobyczy w życiu codziennym. Niezbędne modyfikacje w tym zakresie prowadzić będą bez wątpienia do zmian w obowiązującym obecnie modelu postępowania administracyjnego. Nim to nastąpi rozwój techniki spowoduje przekształcenie poszczególnych instytucji tego postępowania. Do najbardziej doniosłych zaliczyć należy: a) ideę gospodarowania informacją publiczną przez organ administracji w procesie uzupełniania wniosków obywateli, a następczo materiału dowodowego, b) ideę centralnego biura podawczego, c) koncepcję digitalizacji formy decyzji administracyjnej oraz d) kontrolę wykonalności decyzji z wykorzystaniem zdobyczy techniki. Należy stwierdzić, iż wskazane zagadnienia bezpośrednio doprowadzą do urzeczywistnienia w pełniejszym wymiarze koncepcji społeczeństwa informacyjnego oraz realizacji idei demokratycznego państwa prawnego.

autorzy:
dr Waldemar Bochenek
mgr Wojciech Śnieżyński

(Powyższy tekst został wyróżniony w konkursie organizowanym przez Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komunikacji Elektronicznej we Wrocławiu)

Przypisy:
(1) J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52,
(2) J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2003;

  powrót do strony głównej