27 grudnia 2009 r. Imieniny: Fabioli, Jana, Żanety
redakcja
partnerzy
subskrypcja
współpraca
forum


Postepowanie uzgodnieniowe z organami ochrony srodowiska w procesie budowlanym. Zagadnienia wybrane. Zygmunt Wisniewski

Kategoria: ochrona środowiska
Data publikacji: 2008-09-12 15:19:00
Autor: Redakcja

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 4(19) 2008r

1. O zakresie przedmiotowego obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, zgodnej z wymaganiami dyrektywy 85/337/EWG decyduje pojęcie „przedsięwzięcia". Zgodnie z art. 46 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, przez „przedsięwzięcie" rozumieć należy: „zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającą decyzji, o której mowa w ust. 4 pkt 2-9, lub zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a" przy czym, zgodnie z art. 46 ust. 2a: „Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W świetle powyższej definicji „przedsięwzięciem" jest tylko taka działalność, która wymaga którejś z wymienionych wyżej decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia lub też wymaga zgłoszenia w trybie Prawa budowlanego. Tak więc zakres tego pojęcia nie jest stały i zależy od zakresu kontroli regulacyjnej określonej innymi ustawami (M. Bar, J. Jedrośka, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie instancyjnym. Praktyczny poradnik prawny, Wrocław 2006, s. 116 oraz B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2005, s. 142 i n.).

2. W literaturze podjęto także problem ustalenia właściwości miejscowej organów administracji w przypadku przedsięwzięć wykraczających poza obszar jednej gminy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 46a ust. 8 ustawy, w stosunku do przedsięwzięć, dla których organem właściwym miejscowo jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, organem właściwym rzeczowo jest ten, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, w porozumieniu z organami wykonawczymi pozostałych gmin. Wobec tego rozwiązania pojawiają się jednak co najmniej dwie zasadnicze wątpliwości. Po pierwsze, nie wynika z niego jednoznacznie, co należy rozumieć przez pojęcie „największej części terenu". Po drugie, mało precyzyjne wydaje się określenie, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma być wydana w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast. Jeżeli chodzi o pierwszy z zasygnalizowanych problemów, to możliwe są dwa warianty. W przypadku przedsięwzięć liniowych, związanych z budową instalacji gazowej lub kanalizacyjnej, okolicznością determinującą właściwość miejscową organów będzie długość planowanej instalacji, a więc o właściwości przesądzałby najdłuższy odcinek, który ma być realizowany na terenie jednej gminy. W drugim natomiast, o właściwości przesądzałaby powierzchnia terenu zajętego pod konkretne przedsięwzięcie. Mimo że względy pragmatyczne zdają się przemawiać za „długością" instalacji, to jednak w ustawie nie ma w tym zakresie jednoznacznych rozstrzygnięć. Dlatego należy wykorzystać postanowienia art. 21 § 1 k.p.a., który przewiduje, że w sprawach dotyczących nieruchomości o właściwości miejscowej przesądza miejsce jej położenia, a jeśli jest ona położona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to orzekanie należy do organu, na którego obszarze właściwości znajduje się większa część nieruchomości. Z powyższego wynika więc, że o właściwości miejscowej nie decyduje długość, np. instalacji liniowej, ale jej powierzchnia. Uwaga ta nie jest tylko teoretyczna - w przypadku niektórych przedsięwzięć o charakterze liniowym (w ich ramach) jest przewidywana realizacja np. różnego rodzaju stacji przesyłowych, przepompowni czy zbiorników mogących zajmować dużą powierzchnię, ale mogących stanowić jednocześnie niewielki odcinek, z punktu widzenia długości konkretnego przedsięwzięcia. I dlatego w każdym indywidualnym przypadku przedsięwzięcia realizowanego na terenie więcej niż jednej jednostki podziału administracyjnego, organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, powinien dokonać ustaleń dotyczących powierzchni planowanego zamierzenia, zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami ( K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007. s. 162-163).

3. Oczywiście mówiąc o oddziaływaniu, należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 Prawa ochrony środowiska obszaru ograniczonego użytkowania. (…) Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie „postępowania w sprawie pozwolenia na budowę", a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie ma zastosowania. Legitymację strony w takim postępowaniu należy oceniać według treści art. 28 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że - jak wskazuje orzecznictwo sądowe - krąg stron postępowania w przypadku przedsięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji, a decyduje o nim zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenie tego kręgu jest obowiązkiem organu administracyjnego, nie zaś wnioskodawcy, a tym bardziej autorów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ów raport jest istotnym elementem materiału dowodowego, ale wyłącznie elementem, i nie może przesądzać, czy określony podmiot posiada, czy też nie, interes prawny w określonej sprawie (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 2586/03, Lex nr 179130 oraz wnioski zawarte w Informacji o działalności SKO we Wrocławiu za rok 2006, nr SKO 020/1/2007, s.. 27 i n.).

4. Uzgodnienia dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji. Dlatego też zawarcie w sentencji rozstrzygnięcia warunku uzyskania pozytywnego uzgodnienia uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to bowiem nie ma samodzielnego bytu, a o treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 982/04, Lex nr 176122). Organ występujący o uzgodnienie ocenia zajęte stanowisko, ponieważ to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za podjętą decyzję. Ta weryfikacja odnosi się także do kontroli prawidłowości wymagań formalnych, w przypadku np. braku doręczenia postanowienia uzgadniającego wszystkim stronom postępowania organ zobowiązany do wydania decyzji kończącej postępowanie powinien wystąpić do organu współdziałającego o doręczenie postanowień stronom, które ich nie otrzymywały (K. Gruszecki, op. cit., s. 169). Wątpliwości nasuwać może problem, czy uzgodnienia obejmują warunki wydania decyzji, czy też jej projekt. Każdy z organów wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ma inny zakres przedmiotowy działania i posiada inne merytoryczne przygotowanie do oceny aspektów planowanego przedsięwzięcia, które pozostają w związku z jego działalnością. Dlatego za wystarczające trzeba będzie uznać zajęcie stanowiska wobec określenia standardów realizacji przedsięwzięcia, a nie wypowiadanie się w kwestii całego projektu decyzji. Z taką rolą organów współdziałających koresponduje również przyjęta forma współdziałania pomiędzy organami administracji, jaką jest uzgodnienie. Za uzgodnieniem warunków decyzji, a nie jej projektu, przemawiają również postanowienia art. 48 ust. 3 Prawa ochrony środowiska określającego, jakie dokumenty są przekazywane wraz z wnioskiem o uzgodnienie. Gdyby intencją ustawodawcy było uzgodnienie projektu decyzji, to w art. 48 ust. 3 zostałby określony projekt decyzji, a nie inne dokumenty (K. Gruszecki, op. cit., s. 169). Takie stanowisko nie powinno usuwać wątpliwości.

5. Postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie toczy się z udziałem społeczeństwa, bo nie jest to postępowanie, w którego ramach sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko. W postępowaniu w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie mogą wiec również brać udziału organizacje ekologiczne (art. 33 ust. l Prawa ochrony środowiska) i wyłączone jest zawiadomienie organizacji społecznych przez organ prowadzący postępowanie w trybie art. 31 § 4 k.p.a. (art. 33 ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Pogląd ten, co do zasady prawidłowy, nie znajduje jednak zastosowania do innych uczestników postępowania. Dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko powinien pamiętać, aby w tym postępowaniu uczestniczyły wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, oraz aby organy współdziałające informowały o swoich czynnościach wszystkie strony postępowania, ponieważ może to stanowić podstawę do wydania decyzji lub umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Na tym tle nierozstrzygniętą kwestią pozostaje również ustalenie, w jakiej formie procesowej organy wymienione w art. 49 ust. 5 Prawa ochrony środowiska będą wypowiadały swoją opinię dotyczącą konieczności opracowania raportu oraz czy w jakiś sposób będą one mogły być kwestionowane przez osoby zainteresowane. Wydaje się, że rozwiązania tego problemu należy szukać w charakterze poglądów wypowiadanych przez organy opiniujące. Niewątpliwie nie kończą one postępowania w sprawie i w związku z tym nie mogą przybierać formy decyzji. Będą one jednak wydawane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i dlatego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 123 § 1 k.p.a., przybiorą formę postanowienia. Podstawę prawną wydania tych orzeczeń stanowi art. 49 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Nie wynika z niego, aby na te postanowienia. Dlatego opinia do postanowienia orzekającego o obowiązku opracowania raportu będzie wypowiadana w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 123 § l k.p.a., na które nie przysługuje zażalenie. Strona kwestionująca jego prawidłowość będzie natomiast mogła to uczynić w zażaleniu wnoszonym na podstawie art. 49 ust. 6 Prawa ochrony środowiska od postanowienia orzekającego o obowiązku sporządzenia raportu. Tylko taka konstrukcja bowiem pozwala na zachowanie spójności obowiązujących przepisów (K. Gruszecki, op. cit., s. 173 i n.). Brak jest zasadniczych argumentów, które podważałyby takie stanowisko.

Więcej: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 4(19) 2008r. s. 34 - 51.


  powrót do strony głównej
  wersja do druku
  wyślij znajomemu







Aktualnie brak komentarzy do tego tekstu.